Introducción

En 2018, por primera vez en la historia de México accedió al poder un gobierno de “izquierda”, en el sentido de estar abanderado con las causas de las clases menos privilegiadas, por la vía de las urnas, es decir, por la vía democrática. Los cambios en materia política no se han hecho esperar, pero, contrario a otras experiencias, el gobierno de López Obrador no se ha enfrentado con ninguna de las instituciones usualmente defensoras del sistema: la iglesia, el ejército y, sobre todo, los empresarios nacionales o extranjeros; tampoco con el gobierno de los Estados Unidos. Ello le da un matiz particular a este gobierno de izquierda. Y aun cuando no se hayan concluido a plenitud los cambios en materia política que podrían esperarse, la disyuntiva más importante que se presenta se relaciona con el modelo económico a seguir a partir de ahora, y la forma de cumplir las promesas de crecimiento económico y reducción de la pobreza. En lo que sigue trataremos de destacar la importancia de las instituciones del Estado, entendidas éstas, bien sea como normas o como las agencias gubernamentales que las hacen efectivas.

I. Estado y economía

En la llamada Ciencia Política y en Economía se cree que, en general, el sistema económico se corresponde con el sistema político. Así, según varios autores, hay una fuerte asociación entre el sistema democrático y el capitalismo en su versión liberal. Esta es, desde luego, una concepción absolutamente teórica, ya que la historia económica ha mostrado que los países capitalistas desarrollados más democráticos han logrado su desarrollo, gracias a diversas políticas estatales de fomento enmarcadas por el proteccionismo a la industria local (véase ^{Chang, 2002}).

En México hubo un sistema político emanado de la Revolución Mexicana que hizo posible las condiciones para que la economía mexicana creciera y se desarrollara industrialmente durante un período de más de cuarenta años (1940-1981), a ritmos muy considerables y con relativa estabilidad de precios. Esta modalidad de evolución económica se ha definido en general como “Crecimiento dirigido por el Estado (en inglés State-led Growth), en virtud de que las instituciones y las políticas que hicieron posible ese notable desarrollo fueron creadas unas, y formuladas otras, por el Estado mexicano (véase ^{Moreno-Brid y Ros, 2009}).

El conjunto de “políticas para el desarrollo” comprendió diversas medidas de política fiscal, monetaria, comercial e industrial (entendiendo como industria cualquier rama de la actividad económica). Los instrumentos utilizados consistieron en tasas de interés diferenciadas para créditos con propósitos distintos, subsidios diversos a actividades consideradas estratégicas, barreras arancelarias y no arancelarias a la importación de bienes y servicios específicos; limitaciones variadas a la participación del capital extranjero; y fuertes inversiones públicas en sectores importantes, incluyendo empresas paraestatales productoras de bienes y servicios. Las causas de que este modelo económico dejara de arrojar buenos resultados han sido estudiadas por especialistas desde varios ángulos y posiciones políticas. Según una interpretación que yo comparto, el modelo siempre funcionó gracias al endeudamiento público por falta de una política fiscal progresiva que incrementara los ingresos del Estado y no los hiciera depender, como ocurrió en gran medida, de los ingresos petroleros.

El modelo económico estuvo inspirado sin duda en las ideas del británico John M. Keynes, favorables a la intervención del Estado como mecanismo para evitar o suavizar las crisis recurrentes, o sacar a la economía de la depresión o el estancamiento por la vía del gasto público. Pero también en las experiencias proteccionistas del siglo XX, en Francia y Alemania, y en el conjunto de políticas adoptadas por el presidente Franklin D. Roosevelt en los Estados Unidos, agrupadas en el llamado New Deal, en los años treinta. En los sesenta se sumó la influencia indudable de las ideas de Raúl ^{Prebisch (1959}), entonces secretario de la Comisión Económica para América Latina de las Naciones Unidas, quien proponía un modelo de sustitución de importaciones basado en el proteccionismo para propiciar la industrialización de los países “subdesarrollados”. Es decir, el modelo adoptado en México fue algo parecido a lo que se llamó “Estado de bienestar”, propio de la social democracia europea, pero al estilo latinoamericano.

II. El Neoliberalismo

En el último cuarto de ese mismo siglo hubo un cambio importante en todo el mundo en materia de política económica y participación del Estado. En muchos países el cambio de orientación de la economía, hacia el predominio del libre mercado, ocurrió paulatinamente desde los años setenta y tuvo su auge durante la hegemonía de los regímenes conservadores de Ronald Reagan en los Estados Unidos y Margaret Thatcher en el Reino Unido. Sin embargo, este giro se fraguó años antes -en 1938- inspirado en una doctrina autollamada “neoliberalismo”, fundada en las ideas de importantes pensadores como Friederich Hayek y Ludwig von Misses, (véase ^{Escalante, 2015}, ²⁰¹⁸), y continuada más tarde en los escritos económicos de los profesores de la Universidad de Chicago, entre los que destaca Milton ^{Friedman (1962}). El fundamento económico del neoliberalismo fue la teoría económica neoclásica, cuyo predominio la llevó a ser reconocida como la “economía de la corriente principal”, o en inglés mainstream economics, aceptada como el corpus teórico de la enseñanza de la economía en prácticamente todas las universidades del mundo.

El neoliberalismo incorporaba al pensamiento económico liberal del siglo XVIII y principios del xix no sólo los avances alcanzados a finales de ese mismo siglo y principios del siguiente por los economistas neoclásicos, sino, especialmente, a la corriente “monetarista” desarrollada a mediados del siglo XX, principalmente en los trabajos de Milton Friedman y Harry Johnson, ambos de Chicago. Esto significaba la confrontación directa con las políticas económicas derivadas del keynesianismo, ya mencionadas. El punto básico a discusión era que la expansión de la demanda derivada del gasto público generaba invariablemente inflación y que la inversión pública provocaba el desplazamiento (crowding out) de la inversión privada. La disyuntiva era entonces entre desempleo e inflación.

En política, el neoliberalismo decía estar absolutamente acorde con la democracia, lo que se interpretaba como reducir al Estado a sus funciones más básicas, como son la administración pública, la impartición de justicia, la defensa y seguridad nacionales, la salud pública y en alguna medida la educación, sin intervenir en otras cuestiones que pudieran entorpecer el libre juego de la oferta y la demanda en la economía y la libertad individual en materia política. En este enfoque, la competencia y el “individualismo” eran los valores que garantizaban la eficiencia y, en ese sentido, el bienestar individual y colectivo. Teóricamente, el planteamiento era opuesto a los monopolios y a los sindicatos, vistos como enemigos de la libre competencia y, en consecuencia, distorsionadores del mecanismo de los precios del mercado, sea éste el de los bienes y servicios o el de los factores productivos. Se contemplaba una simetría entre la democracia política, consistente en elegir gobernantes, y la de elegir bienes en el mercado: el voto sancionaba, en uno y otro caso, y era además libre (^{Friedman, 1962}). Como parte de esa ideología se consideraba erróneo y peligroso hablar de clases sociales y de lucha entre ellas, como lo planteaba, entre otras teorías, el marxismo (véase ^{Escalante, 2018}).

A pesar de la pretendida vinculación de la democracia con el neoliberalismo, el experimento de economía neoliberal más importante en América Latina ocurrió en Chile durante la dictadura militar de Augusto Pinochet, experimento supervisado por Hayek y Friedman, y realizado por los alumnos de este último, a los que se llamó los “Chicago Boys”.

III. Neoliberalismo en México

Este cambio llegó a México a partir de 1983 cuando el gobierno mexicano, ante la presión de los organismos internacionales -el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional-, no tuvo en apariencia otra alternativa que poner en marcha un conjunto de medidas de política económica que intentaba un cambio estructural, según un programa llamado, en la terminología de estos organismos, “Programa de ajuste orientado al crecimiento” (en inglés Growth-oriented ajustment program, ^{Sachs, 1987}).

Si bien la idea central de este programa era en principio lograr la estabilidad económica perdida y ajustar las finanzas públicas para reducir y eventualmente eliminar la deuda pública, así como el déficit externo, en el fondo se trataba de orientar el sistema económico hacia una economía de libre mercado en todos los ámbitos, reduciendo al mínimo necesario la participación del Estado. El programa preveía, en síntesis, reducir no sólo el gasto público para ajustar las finanzas, sino eliminar la intervención pública en la economía en todas sus formas. Esto implicó una apertura comercial indiscriminada; la privatización o cierre de una gran cantidad de empresas paraestatales y organismos descentralizados; eventualmente el acceso indiscriminado a la inversión extranjera y, desde luego, no modificar la estructura fiscal prexistente, favorable al empresariado.

En particular las llamadas reformas económicas estructurales comprendían:

No todo pudo realizarse de inmediato y los gobernantes neoliberales se tardaron varios años en llevar a cabo algunas de las medidas del “cambio estructural”. Eso sí, la idea general se mantuvo con los presidentes surgidos del Partido Revolucionario Institucional (PRI) Miguel De la Madrid, Carlos Salinas y Ernesto Zedillo, los del Partido Acción Nacional (PAN) Vicente Fox y Felipe Calderón, y el del “nuevo PRI” Enrique Peña Nieto.

El propósito de un programa neoliberal de este tipo era llevar la economía de estar parcialmente regulada por el Estado a una de absoluta libertad económica en todos los ámbitos para que el mecanismo libre del mercado decidiera dónde y cuánto se produce, dónde y cuánto se invierte y a quiénes y con qué salarios se contrata. En suma, la eficiencia se alcanzaría sola y el país crecería y se desarrollaría en la medida de sus capacidades y recursos. Las dos ideas fuerza de la filosofía económica neoliberal en México fueron: “el Estado es por definición ineficiente y corrupto” y “no hay mejor política [económica] que la que no existe”.

La destrucción o reconversión de las instituciones del Estado no bastó para instaurar el modelo neoliberal había que crear algunas instituciones nuevas para lograr los objetivos de competencia y eficiencia. En consecuencia, se crearon varias “comisiones de competencia o reguladoras, en sectores específicos, que se volvieron autónomas, en virtud de que el Estado se concibe como corruptible por naturaleza y eso lo invalida para ser un adecuado regulador.

Los resultados del modelo neoliberal aplicado en México no fueron los deseados ni siquiera por los que los impulsaron. Podríamos decir que logró lo contrario de lo que se proponía: no hubo crecimiento económico en 35 años, si lo medimos por la variación del PIB per cápita; El poco incremento del ingreso fue a parar a los grupos más ricos, los dueños de fábricas y comercios grandes, es decir, aumentó la pobreza relativa y también la absoluta, porque hubo desempleo amplio y creciente, disfrazado sólo por un llamado empleo informal poco definido y no muy bien calculado; aumentó la migración a Estados Unidos; y se incrementaron las actividades ilegales, como la siembra y el tráfico de drogas a niveles nunca vistos. La inversión privada nacional no se incrementó en los montos necesarios para estimular la oferta, La extranjera se orientó a actividades de exportación, a comprar empresas locales ya existentes y a la especulación. La libre competencia, lejos de incrementarse, se redujo, y han prevalecido las “fusiones”, que no son sino integración de grupos oligopólicos, así como las llamadas “franquicias”, que son sucursales sin compromiso de grandes comercios. Los precios lograron controlarse sólo por medidas heterodoxas como el Pacto de 1987. Las exportaciones de manufacturas lograron crecer gracias al incremento de las importaciones provenientes de países asiáticos que han desplazado a los productores locales de insumos. Finalmente, En materia laboral el outsourcing ha sido una de las fuentes de evitar la confrontación sindicato-empresa, así como el control de sindicatos afiliados a las centrales antes vinculadas corporativamente al PRI, pero nunca desarticuladas.

IV. Perspectivas

El actual gobierno, congruente con su postura política, dice estar en contra del modelo neoliberal y ha tomado acciones directas e inmediatas para corregir los problemas económicos, políticos y sociales existentes que tal modelo no ha podido resolver. Un primer elemento que aparece, de manera un tanto oscura, como determinante de la situación en que se encontraron la economía y la política mexicanas en 2018 ha sido la corrupción.

Aunque se puede afirmar que los gobiernos en México han sido corruptos, casi sin interrupción -desde el virreinato- (implicando en ello principalmente a las clases de altos ingresos), la modalidad de corrupción que empezó a dañar gravemente a la sociedad se presentó de manera aguda por la falta de regulación de las actividades gubernamentales relacionadas con el sector privado y con la obra pública desde mediados del siglo pasado, y se acentuó - aunque uno no quisiera creerlo- con el neoliberalismo. Este problema está ocupando el centro de la atención del gobierno porque implicó, además, el avance de las actividades ilegales toleradas por diversos tipos de autoridad gubernamental. Sin duda es un problema de gran importancia, que se ha traducido en el aumento de la inseguridad en algunas ciudades y estados del país y el consiguiente abandono de la inversión privada y la actividad comercial en ellas.

Pero el problema más grave de corrupción es que hay sectores importantes de la actividad económica que no pagan impuestos, y los ingresos públicos no alcanzan para financiar las acciones que tiene que impulsar el gobierno para cumplir a cabalidad sus propósitos esenciales. Los sectores de altos ingresos tienen bufetes de contadores y abogados, en sus empresas o contratados por fuera, para evadir o bien eludir “legalmente” el Impuesto sobre la Renta (ISR); también hay amplios sectores de profesionistas y artesanos que no pagan ni el Impuesto al Valor Agregado (IVA); y el “sector informal” no paga ni uno ni otro. El “agujero” en el ISR alcanza, según algunos tres cuartas partes del impuesto potencial sobre el ingreso nacional total; el del IVA, la tercera parte.

En lo que se refiere a la economía en su conjunto, es, sin duda, necesario tener un diagnóstico certero de causas y efectos de la problemática en la que se encuentra. Algunos aparecen entremezclados con factores políticos y legales. También Hay, sin embargo, que analizar con cuidado y ver con precisión qué puede hacer el gobierno y hasta dónde lo puede hacer, dado que el país de 2019 no es el de 1983, y el entorno económico tampoco, tomando en cuenta de manera principal a Estados Unidos. Lo que es imperante es que el Estado recupere el manejo de la economía que hizo posible el crecimiento anterior al neoliberalismo.

El folleto Hacia una nueva política económica y social del ^{Grupo Nuevo Curso de Desarrollo, de febrero de 2019}, contiene de manera ordenada tanto un diagnóstico como la propuesta del conjunto de medidas que deben tomarse para alcanzar las metas de crecimiento económico y de reducción de la pobreza en el contexto económico actual.

Para trazar una ruta viable hay que tomar en cuenta tres cuestiones básicas: los candados a la política económica que fijó casi desde el principio el régimen económico neoliberal; los resabios de la mentalidad económica ortodoxa, que parece haber en algunos de los encargados actuales de la política económica; y la conciencia de que toda acción de gobierno, sea obra pública, política económica, o política social va a encontrar siempre quienes se sientan afectados o no estén de acuerdo por razones diversas. Dar gusto a todos es imposible, y estar consultando a cada paso o creando consensos retrasa la efectividad de la acción.

Los candados, a mi juicio, más importantes son: en materia de política fiscal, la regla del déficit cero; en materia de política comercial, algunos capítulos del TLCAN, que, en cuanto este se apruebe serán del Tratado de Comercio de México, los Estados Unidos y Canadá (TMEC); y en materia de fomento al desarrollo, el mandato limitado del Banco de México al control de la inflación. No son propiamente un candado, pero sí una limitante para incrementar los ingresos fiscales, los regímenes especiales para el pago de impuestos, como la consolidación fiscal, los créditos fiscales y las distintas formas de deducir impuestos de parte de las empresas.

V. Instituciones y políticas de Estado

Si el Estado va a dirigir el crecimiento, se necesitan construir o reconstruir las instituciones que posibilitan llevar a cabo las políticas económicas que se requieran para lograr al menos los dos objetivos importantes: crecimiento y reducción de la pobreza. Esto tiene que hacerse evaluando la situación y las perspectivas de cada sector de la economía.

En primer lugar, está la Política Fiscal, en este punto ya se menciona que hay cobrar impuestos que no se pagan. Pero, aun así, dicen varios expertos, es necesario elevar las tasas a los sectores privilegiados para una mayor captación. Estos sectores, sin duda, se sentirán afectados sólo con la noticia. De aquí surgen varios problemas económicos y políticos mezclados. Las decisiones que puedan afectar a los grandes capitales pueden provocar salidas de capitales o frenar el ingreso de capital extranjero. El resultado es siempre baja inversión y bajo crecimiento en el corto plazo.

Aquí enfrentamos un problema a veces soslayado: si no hay crecimiento no hay impuestos y no hay ingresos públicos. Parece un dilema similar al del huevo o la gallina ¿qué va primero? En términos de política económica keynesiana lo primero es gastar. Si los ingresos públicos no alcanzan y es necesario incrementar la deuda, pues habría que incrementarla. Aquí se generarán sin duda otros opositores de dentro y de fuera del gobierno. El crecimiento genera impuestos y ello eleva los ingresos públicos con lo que se puede pagar la deuda. No crecer es el fenómeno inverso y el círculo perverso.

Para que el gasto público corriente y de inversión sea eficaz y eficiente tiene que analizarse, cuidadosamente, en qué sector realizarlo y cómo hacerlo. De igual manera, si queremos inducir al sector privado nacional a invertir tenemos que diseñar políticas comerciales y monetarias que sean industriales, es decir por sector, con los instrumentos que corresponden a esas políticas, precios, tasa de interés, tipo de cambio, subsidios, etc. Se incluye en esto el sector agrícola que, aunque ahora sea mayormente privado, sus integrantes, los agricultores, siguen siendo en su mayoría pobres. En todo ello hacen falta instituciones que en el pasado hacían estos estudios y posibilitaban estas políticas.

En el sector agrícola se requiere revivir algo parecido a la Compañía Nacional de Subsistencias Populares, con las funciones que antes tenía para salvaguardar la producción agrícola y recuperar el campo para ella. También es necesario recuperar el Banco Rural, que apoyaba con créditos blandos a los agricultores. Fertilizantes Mexicanos, que producía fertilizantes, es también una empresa necesaria.

En el sector financiero urge que el Banco de México recupere la regulación del crédito bancario para que no se dediquen los bancos a invertir en bonos gubernamentales, sino a prestar dinero a las actividades productivas. Es necesario dar marcha atrás a la astringencia crediticia en condiciones de desempleo, como dicta la política keynesiana. Desde luego, también hay que bajar la tasa de interés y además diversificarla, y reducir las comisiones que se cobran a las empresas y a los usuarios de la banca comercial.

El sector manufacturero requiere una refuncionalización de la banca de desarrollo. Se debe revivir a esta o refuncionalizar la existente. Como ejemplos, entre las primeras está sin duda el equivalente a la Sociedad Mexicana de Crédito Industrial (Somex), y entre las segundas Nacional Financiera (Nafinsa), el Banco Nacional de Comercio Exterior (Bancomext) y el Banco de Obras y Servicios Públicos (Banobras).

Para llevar a cabo la política comercial, antes a cargo de la Secretaría de Comercio, habría que dotar a la actual Secretaría de Economía de personal capacitado y experto en el TLCAN -y estudiar cómo quedó el TMEC- para utilizar los mecanismos de subsidio a los productos que se pueda, agrícolas o no, sin violar dichos tratados. O bien, fijar aranceles en los productos del exterior que se requiera, sin violar los tratados, en el caso de Estados Unidos y Canadá, o las reglas de la OMC. Hay espacios y posibilidades.

Cabe señalar que reconstruir instituciones no significa repetir los errores cometidos en el pasado por ellas, incluyendo actos de corrupción, fallas de coordinación o incumplimiento de metas.

Si las políticas propuestas se llevan a cabo con recursos suficientes y en los sectores adecuados, en el mediano plazo podemos alcanzar, sin duda alguna, las mismas tasas de crecimiento económico y del empleo que tuvimos en los sesentas, o tal vez mayores. Medidas aisladas y sin coordinación pueden ayudar simbólicamente y en el corto plazo, pero no es eso lo que se debe hacer si se quieren establecer bases más sólidas para el crecimiento sostenido de la producción y del empleo en un modelo dirigido por el Estado.

La reconstrucción de instituciones y la aplicación de políticas para el desarrollo cuenta, gracias a la elección presidencial y de representantes populares al congreso, con un apoyo mayoritario al gobierno, que no debe desperdiciarse porque de fracasar el desaliento puede conducir a un retroceso muy lamentable.