Artículos científicos

 

Rendición de cuentas de los diputados federales mexicanos en un contexto de alternancia electoral

 

Accountability of federal Mexican deputies in a context of electoral alternation

 

Adriana del Rosario Báez-Carlos

 

Universidad Nacional Autónoma de México, México Correo electrónico: cabaadriana64@yahoo.com.mx.

 

Recepción: 04 de mayo de 2012
Aprobación: 02 de febrero de 2013.

 

Abstract

The change we have witness in the Mexican political system in the last decades of the past century can be summarized as a process of decentralization, which as a result of the electoral competition increased the number of relevant political actors for legislators. This paper attempts to document, through the analysis of roll call votes in the Chamber of Deputies that from 2000 the President of the Republic, national leaders of parliamentary groups and sub-national party leaders are disputing the in the intention of the voting of legislators.The analysis finds that the parties with more pronounced territorial organizations reported higher ratings when the parliamentary groups are divided, indicating the influence of subnational party leaders, and that the unity of the parties at subnational level is greater than that of the party caucuses as a whole.

Key words: electoral alternation, political decentralization, accountability, federal deputies, Mexico.

 

Resumen

El cambio que registró el sistema político mexicano en las últimas décadas del siglo pasado puede resumirse como un proceso de descentralización, el cual, producto de la competencia electoral, multiplicó el número de actores políticos relevantes para los legisladores. El presente trabajo intenta documentar, mediante el análisis de las votaciones nominales en la Cámara de Diputados cómo, a partir del año 2000, el presidente de la República, los líderes nacionales de los grupos parlamentarios y dirigentes partidistas subnacionales se disputan el sentido del voto de los legisladores cuando sus intereses apuntan en sentidos distintos. El análisis encuentra que los partidos con organizaciones territoriales más marcadas registran mayores votaciones en las cuales se dividen sus grupos parlamentarios, indicativo de la influencia de los liderazgos partidistas subnacionales; y que la unidad de los partidos a nivel subnacional es mayor que la de las bancadas partidistas en su conjunto.

Palabras clave: alternancia electoral, descentralización política, rendición de cuentas, diputados federales, México.

 

Introducción

El cambio que registró el sistema político mexicano en las últimas décadas del siglo pasado puede resumirse como un proceso de descentralización política en el que, a consecuencia de la competencia electoral, el Ejecutivo federal dejó de ser el actor que centralizaba todos los recursos del Estado y a cuyos últimos intereses respondía la actividad de los legisladores federales. El trabajo que aquí se presenta partió de la siguiente pregunta: ¿la descentralización del sistema político mexicano pluralizó el número de actores políticos relevantes para las carreras de los legisladores federales, y a cuyos intereses éstos procuran responder?

Para dar respuesta a esa interrogante, se retoman los planteamientos de la Teoría de la competencia entre principales, que se resumen en el primer apartado; en el segundo se realiza un breve recuento de la descentralización del sistema político mexicano y de la pluralización de los actores políticos relevantes para la carrera de los legisladores federales, quienes bajo el nuevo entorno institucional deben competir por el sentido del voto legislativo: el presidente de la República, los líderes nacionales de los grupos parlamentarios y dirigentes partidistas subnacionales. El tercer apartado analiza muestras de votaciones nominales en el Pleno de la Cámara de Diputados durante la LVIII y LIX legislaturas, con el propósito de detectar los casos en los cuales los legisladores atendieron a los distintos principales. La investigación concluye que, efectivamente, la descentralización política pluralizó a los actores políticos relevantes para los legisladores y que a partir del año 2000 es posible detectar su influencia en las votaciones nominales del pleno de la Cámara de Diputados.

 

Teoría de la competencia entre principales

Los entornos institucionales donde se desenvuelven las legislaturas permiten la configuración de uno o varios actores políticos relevantes para las carreras de los legisladores. Cuando esos actores quieren ver favorecidos sus intereses, constriñen a los representantes y, eventualmente, afectan el tipo de rendición de cuentas legislativa, sostiene John Carey (2008) en un análisis sobre el comportamiento de 19 legislaturas en el mundo.

El estudio se basa en la denominada Teoría de la competencia entre principales, el modelo más reciente de una serie de esfuerzos sustentados en la Teoría de la relación principal-agente, que trata de explicar los constreñimientos bajo los cuales actúan los legisladores (Maltzman, 1989).¹ La Teoría de la relación principal-agente estima que la vida social se encuentra dominada por relaciones contractuales entre individuos que compran servicios (principales) y otros que los venden (agentes). El agente ejecuta tareas que el principal desea y, a cambio, recibe una compensación (incentivo) del principal, quien a su vez suele monitorear al agente para evitar que éste actúe en actividades contrarias a su interés (Maltzman, 1989).

Bajo el modelo de la Teoría de la competencia entre principales, en todas las democracias los electores son un actor principal universal ante quien los legisladores deben ser responsables, dado que la mayoría de las legislaturas son electas popularmente y el voto es un recurso que poseen los electores. Sin embargo, los partidos políticos y, de manera particular, sus liderazgos nacionales en las asambleas, con frecuencia se constituyen en el primer actor principal a quien los legisladores procuran lealtad, porque las asambleas se organizan por grupos partidistas y otorgan a los líderes de esos grupos el control de los recursos en su seno.

El número de principales que constriñen la actuación de los legisladores y exigen un comportamiento leal a sus intereses es una variable dependiente del entorno institucional en el cual las legislaturas se desenvuelven: los sistemas de gobierno, electoral y de partidos, la organización del Estado y la organización electoral interna de los partidos políticos. Los entornos institucionales que centralizan los recursos valiosos para la carrera política de los legisladores concentran las fuentes del constreñimiento que reciben los legisladores e incentivan una elevada unidad de los grupos parlamentarios nacionales; de manera inversa, los descentralizados distribuyen los recursos entre más principales, quienes eventualmente entrarán en competencia, aumentarán las fuentes de constreñimiento que enfrentan los legisladores y afectarán la unidad de los grupos parlamentarios.

Los sistemas de gobierno parlamentario suelen asociarse con partidos políticos altamente disciplinados y cohesionados; en tanto que los presidenciales con grupos legislativos fraccionados e indisciplinados. Para la Teoría de la competencia entre principales, el fenómeno es resultado del tipo de legitimidad que caracteriza a ambos sistemas. Mientras que los sistemas parlamentarios someten únicamente a elección la integración de su asamblea y otorgan la titularidad del Ejecutivo al liderazgo del partido mayoritario o al de alguno de los partidos integrantes del gabinete de coalición; en los presidenciales el Ejecutivo se elige de manera independiente a los legisladores. Cuando se producen gobiernos divididos, presidentes y líderes nacionales de los grupos parlamentarios se constituyen en principales políticos distintos. La influencia de los presidentes sobre los legisladores procede especialmente de los recursos que controlan fuera de la legislatura, como los nombramientos de todos los altos puestos en las oficinas públicas a nivel nacional, pero también de sus facultades formales sobre el quehacer legislativo (Shugart y Haggard, 2001; Figuereido y Limongi, 2001).

La lista de principales políticos puede expandirse en los Estados federales debido a que en ellos el nivel primario en el cual los políticos construyen sus carreras con frecuencia es el subnacional (Carey, 2008), y no el nacional como sucede en los Estados unitarios. El federalismo fortalece las subunidades locales de los partidos políticos e incentiva la formación de partidos a nivel subnacional (Mainwaring, 2000). En los Estados federales los liderazgos locales de los partidos gobernantes en cada entidad suelen recaer en los gobernadores, quienes controlan recursos que pueden resultar valiosos para los legisladores nacionales que optan por continuar sus carreras políticas a ese nivel.

Por principal el modelo de Carey entiende a los actores que en alguna medida demandan lealtad de los legisladores: los votantes, los líderes partidistas, los presidentes y los líderes partidistas subnacionales, por mencionar sólo a los políticos. En tanto, la respuesta que los legisladores dan a sus demandas configura el tipo de rendición de cuentas que predomina en las legislaturas. El modelo utiliza el término rendición de cuentas en referencia a la responsabilidad que los legisladores muestran con las preferencias o demandas de sus principales, pues los principales cuentan con información acerca de las acciones de los legisladores y pueden castigarlos si no responden a sus intereses.²

De acuerdo con Carey, la rendición de cuentas es colectiva cuando el legislador sigue los lineamientos del liderazgo nacional de su partido, dando por resultado partidos fuertes, unidos; la rendición de cuentas es individual, en cambio, cuando el legislador rompe la disciplina partidista para responder a las demandas de otro u otros principales (los electores, los presidentes, los líderes partidistas subnacionales). La predominancia de cualquiera de estos tipos de rendición de cuentas en las legislaturas depende del valor relativo de los recursos controlados por los votantes, los líderes partidistas locales y el Ejecutivo nacional contra aquellos que controlan los líderes partidistas nacionales, y de la propensión de los principales a preferir cosas distintas.

Las lealtades y rendición de cuentas de los legisladores se ven afectadas también por los incentivos que producen los sistemas electorales, de manera específica, por las fórmulas bajo las cuales fueron electos. Los sistemas electorales mayoritarios, que se caracterizan por postular candidaturas unipersonales y asignar los escaños mediante fórmulas de mayoría, incentivan un vínculo mayor entre legisladores y electores, que entre éstos y los líderes nacionales de sus partidos políticos, debido a que bajo estos sistemas el triunfo electoral depende directamente de la proyección del candidato en su distrito y de la simpatía que genera entre el electorado (Nohlen, 1994).

Los sistemas electorales de representación proporcional, en cambio, incentivan lazos más fuertes entre legisladores y liderazgos nacionales de sus partidos, porque bajo su diseño las candidaturas se presentan por listas de partidos en circunscripciones plurinominales que pueden abarcar varias entidades, y los escaños se asignan de manera proporcional a la fuerza electoral que alcanza cada opción política. Bajo estos sistemas, la integración de las listas electorales y el orden de aparición de los candidatos es una decisión que suelen centralizar los líderes nacionales de los partidos.³ La fuerza del incentivo al vínculo entre legislador y liderazgo nacional partidista puede ser mayor o menor de acuerdo con el tipo de lista y de voto que contemple el sistema: es mayor cuando las listas son cerradas y bloqueadas, y menor cuando son abiertas.

Los métodos de selección de candidatos que utilizan los partidos políticos también afectan la rendición de cuentas legislativa. Las nominaciones que se realizan por designación directa de la dirigencia nacional fortalecen el vínculo con los futuros legisladores; en tanto, los métodos descentralizados, como las primarias abiertas, en las que diferentes miembros de un mismo partido deben competir entre sí por las candidaturas, fortalecen el vínculo con los electores. En casos intermedios, como las primarias cerradas, los líderes partidistas subnacionales suelen ejercer un papel importante en las nominaciones correspondientes a sus áreas de control, aumentando los vínculos entre ellos y los futuros legisladores (Hazan, 2006).

 

Descentralización del sistema político mexicano

La Constitución mexicana de 1917 diseñó una República democrática con un sistema de gobierno presidencial y un Estado federal, pero la ausencia de elecciones competitivas centralizó por décadas todo el poder del Estado en un solo actor: el presidente de la República e impidió que el diseño constitucional se activara.

El sistema político mexicano comenzó a descentralizarse a finales del siglo pasado, como consecuencia de una serie de reformas electorales que iniciaron en 1977 e impulsaron la formación de un sistema plural de partidos, dieron garantías a la competencia electoral, abrieron espacio a la oposición en el Congreso e hicieron posible la alternancia de partidos en los Ejecutivos locales y federal.

En el proceso fueron desapareciendo las fuentes que, de acuerdo con Jeffrey Weldon (2002: 177), sustentaron la centralización del poder que caracterizó al presidencialismo mexicano: "1) un sistema presidencialista basado en la Constitución; 2) un gobierno unificado, en el cual el partido gobernante controla la Presidencia y ambas cámaras del Congreso (así como los gobiernos de todas las entidades locales); 3) la disciplina en el interior del partido gobernante; y 4) un presidente que es el líder reconocido del partido gobernante [...]".

Uno de los primeros signos de la descentralización del sistema político en México se registró en 1988, cuando el entonces gobernante Partido Revolucionario Institucional (PRI) perdió la mayoría calificada en la Cámara de Diputados, con lo cual dejó de estar en posibilidad de aprobar por sí mismo reformas constitucionales. En 1997, la competencia comicial y las nuevas normas electorales le hicieron perder, en la misma Cámara, la mayoría absoluta necesaria para aprobar leyes o decretos; con ello se registró el primer formato de un gobierno dividido. El formato de gobiernos divididos se profundizó a partir del año 2000, cuando el partido en el gobierno dejó de contar con mayoría absoluta en las dos cámaras legislativas (Méndez de Hoyos, 2003; Bravo, 2008; Béjar, 2006; Casar, 2008; Weldon, 2004).

En el año 2000 se registró la primera alternancia de partidos en la Presidencia de la República, pero también la ruptura de otra de las normas informales que centralizó el poder durante el presidencialismo: la conjugación de la presidencia del país y el liderazgo nacional del partido gobernante en la misma persona.

Vicente Fox Quezada, postulado a la Presidencia de la República por una alianza entre los partidos Acción Nacional (PAN) y Verde Ecologista de México (PVEM), logró la candidatura presidencial panista gracias a la proyección anticipada que le permitió la organización ciudadana Amigos de Fox (Salazar, 2001), y no por el respaldo recibido dentro de su partido. La distancia entre Fox y la dirigencia nacional panista se observó en la formación de su gabinete presidencial, que incluyó pocos panistas, y en la relación que su gobierno mantuvo con la representación de su partido en el Congreso.

La emergencia de gobiernos divididos en sentido vertical (Ejecutivo-Congreso) activó el sistema de gobierno presidencial en México, al separar a los poderes del Estado; pero la competencia electoral permitió además romper la unidad de los gobiernos en dirección horizontal (gobierno federal-gobiernos de entidades federativas), activando el federalismo. A partir de 1989, varios estados comenzaron a registrar uno o más periodos en los que sus gobiernos fueron ocupados por partidos distintos al gobernante a nivel federal. La alternancia de partidos a nivel estatal arrancó en Baja California, con el triunfo del candidato del PAN, Ernesto Rufo Appel, pero pronto se extendió a otras entidades de la República.

Para el año 2000, cuando el PRI perdió la silla presidencial, la alternancia de partidos en los gobiernos estatales había alcanzado a 13 entidades: Aguascalientes, Baja California Norte, Guanajuato, Jalisco, Morelos, Nuevo León y Querétaro estaban en manos del PAN, partido que debutaba como gobernante a nivel nacional; Baja California Sur, Distrito Federal, Tlaxcala y Zacatecas eran gobernados por el Partido de la Revolución Democrática (PRD), Nayarit y Chiapas tenían gobernadores postulados por alianzas PAN-PRD, en tanto que las restantes 19 continuaban gobernadas por el PRI, que pasó a la oposición a nivel federal ese año (Bravo, 2008).

La conjugación de gobiernos divididos en sentido horizontal y vertical aceleró el proceso de descentralización de la federación, y los gobiernos estatales comenzaron a tomar un papel dominante en áreas de la política antes controladas por el gobierno federal. En los partidos gobernantes a nivel local, los gobernadores pasaron a constituirse en los líderes partidistas subnacionales (Lansgton, 2005).

La relevancia de los liderazgos partidistas subnacionales en México creció, además, como consecuencia de la activación de los incentivos al cultivo del voto local que emanan del componente mayoritario del sistema electoral mexicano, activados también por la competencia electoral. Los triunfos en los distritos uninominales comenzaron a depender de las proyecciones locales de los candidatos, lo cual llevó a los partidos políticos a poner en marcha métodos cada vez menos centralizados de selección de sus abanderados por los puestos de elección popular (Reyes del Campillo y Reyes García, 2002; Reyes del Campillo, 2003; Casillas, 2000; Lansgton, 2005; Morgenstern, 2005; Valencia Escamilla, 2006).

Desde 1987, la Cámara de Diputados en México se integra por 500 legisladores, 300 de los cuales se eligen por el principio de mayoría relativa en igual número de distritos uninominales, y los 200 restantes bajo una fórmula de representación proporcional, con un sistema de listas cerradas y bloqueadas que se aplica en cinco circunscripciones plurinominales. El voto para am-bas fórmulas se recoge en una boleta única.

 

Rendición de cuentas de los diputados federales (2000-2006)

Los legisladores mexicanos mantuvieron una rendición de cuentas colectiva durante el presidencialismo, al observar una "disciplina casi absoluta" en torno a las iniciativas del Ejecutivo (Mascott, 2006), porque en él delegaban el liderazgo nacional del partido que dominaba todas las ramas y niveles del Estado. Una vez puesta en marcha la descentralización del sistema político, diversos estudios sobre el Congreso encontraron que sus fracciones se mantenían "altamente disciplinadas" (Lujambio, 2001; Díaz Gómez, 2006; Mascott Sánchez, 2006; González Tule, 2007; Casar, 2008), pero también que registraban un número ascendente de votaciones que las dividían (véase la Tabla 1).⁴ Basándose en la aplicación del Índice Rice, que registra la relación promedio entre votos a favor y votos en contra por grupo parlamentario en un periodo legislativo, llegaron a la conclusión de que los grupos parlamentarios, y no los legisladores en particular, continuaban siendo los principales actores del proceso legislativo en México.

Los índices que miden la unidad de los grupos parlamentarios pueden minimizar la presencia de votaciones divididas y sus causas, porque en todas las asambleas del mundo la mayoría de las decisiones se toman por unanimidad, bien porque tocan temas poco relevantes o simplemente no controvertidos (Strom, 1990; Lujambio, 2001; Maltzman, 2000; Carey, 2004; Casar, 2008). Para buscar evidencia de una competencia entre principales por el sentido del voto de los legisladores y su impacto en la rendición de cuentas legislativa, decidimos analizar las votaciones controvertidas, que dividen a los grupos parlamentarios dentro de una legislatura; las votaciones que fracturan a los miembros de esos grupos (a las cuales, para efectos analíticos, denominamos aquí votaciones divididas); y las emitidas en torno a iniciativas presentadas directamente por alguno de los principales.

De manera específica, la investigación presente se propuso documentar la influencia de tres principales políticos en el sentido de las votaciones nominales de los diputados federales durante las LVIII y LIX legislaturas (20002006): el Ejecutivo federal, los líderes nacionales de los grupos parlamentarios y los liderazgos partidistas subnacionales. Se partió del entendido de que los legisladores mostrarían una rendición de cuentas colectiva cuando actuaran de manera acorde con sus grupos parlamentarios (y sus liderazgos nacionales); en tanto, su rendición de cuentas sería individual cuando rompieran con la disciplina partidista para atender los intereses del Ejecutivo federal o de los líderes subnacionales de sus partidos políticos.

Para determinar la influencia del presidente de la República en el comportamiento de los diputados federales, se analizaron todas las votaciones nominales realizas en torno a sus iniciativas, incluyendo los votos en lo particular. La fuerza de los liderazgos nacionales de los grupos parlamentarios fue estudiada en la misma muestra, pero también en otra, que incluyó las votaciones que aprobaron o rechazaron iniciativas con menos de 300 votos a favor. La segunda muestra fue seleccionada considerando que si esas votaciones tuvieran lugar en el marco de quórums formados por el ciento por ciento de los integrantes de la Cámara de Diputados, implicarían un respaldo menor al 60% de las preferencias y reflejarían, por lo tanto, una rendición de cuentas dual o mixta.⁵

En ese universo encontramos las votaciones que mostraron mayor división entre las fracciones parlamentarias (controvertidas) y/o dentro de los grupos legislativos (divididas), pero también otras realizadas en el marco de quórum tan reducidos, que facilitaron la formación de mayorías legislativas. Denominamos a ese último subconjunto acuerdos de coalición velados.⁶ En la segunda muestra de votaciones buscamos detectar la influencia de los liderazgos partidistas subnacionales en los diputados federales, midiendo la unidad de los subgrupos estatales de cada grupo parlamentario, apoyados en una base de datos en la que desglosamos, con ese propósito, el voto particular de los legisladores.

El espacio temporal de la investigación abarcó el primer mando completo de un gobierno mexicano desde la alternancia de partidos en la Presidencia de la República: el de Vicente Fox Quezada. La Cámara de Diputados se eligió por tratarse de la Asamblea del Congreso mexicano que representa por igual el interés de todos los ciudadanos, y no el territorial, como es el caso del Senado. Se consideró además a la Cámara Baja como un espacio de estudio ideal para buscar evidencia sobre la competencia entre principales, porque al momento de la investigación era la única asamblea mexicana que registraba de manera electrónica los votos legislativos, mecanismo que facilita el monitoreo de la actuación de los legisladores en lo individual (Carey, 2004).

La investigación se guió por las siguientes hipótesis:

Hipótesis general:

En el marco de un entorno institucional descentralizado, el número de actores que reclaman a su favor el sentido del voto de los legisladores, y ante los cuales éstos procuran ser responsables, se ha pluralizado en México.

De ser el interés del Ejecutivo federal el que predominó durante el presidencialismo, hoy compiten por el sentido del voto de los legisladores al menos los siguientes actores políticos: el presidente de la República, los líderes nacionales de los partidos políticos y los liderazgos partidistas subnacionales, que suelen recaer en los ejecutivos estatales para los partidos gobernantes en cada una de las entidades federativas.

Hipótesis particulares:

Uno: En un entorno descentralizado, la competencia que sostendrán el presidente de la República y los liderazgos nacionales de los partidos políticos por el sentido del voto de los diputados federales reducirá la tasa de éxito y el nivel de apoyo logrado por las iniciativas del Ejecutivo federal, en relación con el que registraron durante el presidencialismo mexicano.

Dos: En un entorno descentralizado, la competencia entre los liderazgos nacionales y subnacionales de los partidos políticos por el sentido del voto de los diputados federales se traducirá en una división de los grupos parlamentarios en las votaciones nominales de aquellos temas en donde sus intereses se encaminen en sentidos opuestos.

Tres: En un entorno descentralizado, la unidad de las bancadas partidistas será mayor que la de los subgrupos estatales de cada grupo parlamentario cuando el interés de los liderazgos nacionales de los partidos políticos prevalezca en las votaciones nominales, y viceversa.

Cuatro: La unidad de los subgrupos de diputados federales uninominales, electos bajo la fórmula de mayoría relativa, será mayor que la de los subgrupos de diputados federales plurinominales, electos bajo el principio de representación proporcional, porque los incentivos a una rendición de cuentas en favor de intereses subnacionales son mayores en los primeros que en los segundos.

Como se desprende de las hipótesis anteriores, medimos la influencia del presidente de la República en los diputados federales con la tasa de éxito y nivel de apoyo que lograron sus iniciativas; la de los liderazgos nacionales de los grupos parlamentarios con el grado de unidad con que actuaron sus bancadas y la de los liderazgos subnacionales con los niveles de unión que mostraron los subgrupos estatales de los partidos políticos.

 

Rendición de cuentas en favor del presidente de la República

Las dos legislaturas estudiadas acompañaron al gobierno de Vicente Fox Quesada, el primero federal del Partido Acción Nacional. En la LVIII Legislatura (2000-2003), el partido gobernante contaba con 206 curules en la Cámara de Diputados, el 41.2%, que lo colocaba como la segunda minoría, después del PRI. Para la LIX Legislatura (2003-2006), su presencia en la Cámara disminuyó al 30.4%, con 152 asientos, que lo mantuvieron como segunda minoría, pero con una fuerza menor.

Continuando una tendencia que inició con la emergencia del primer formato de gobierno dividido, en las dos primeras legislaturas que siguieron a la alternancia de partidos en la Presidencia de la República, el Ejecutivo federal presentó ante la Cámara de Diputados sólo aquellas iniciativas que creyó podrían lograr los votos suficientes para su aprobación: 64 en la LVIII Legislatura y 40 en la LIX. La estrategia resultó, sin embargo, insuficiente para lograr el apoyo necesario a todas las iniciativas de ajuste legal por él propuestas. La tasa de éxito de las iniciativas presidenciales en la Cámara baja apenas llegó a 77.4% en la LVIII Legislatura y cayó a 60% en la LIX, muy por debajo del promedio de 97% que registraron en los últimos cinco gobiernos unificados (Casar, 2008). El fenómeno corroboró que el Ejecutivo ya no dominaba el proceso legislativo ni era el único actor ante el cual rendían cuentas los diputados federales (véase Tabla 2).

Durante las dos legislaturas objeto de estudio, las iniciativas del Ejecutivo que lograron la aprobación de la Cámara de Diputados contaron con el apoyo de una amplia diversidad de coaliciones legislativas,⁷ indicador de que el presidente de la República obtuvo el respaldo de líderes nacionales de diversos grupos parlamentarios, aunque debió construir esas alianzas tema por tema.

Con ocho partidos representados en la Cámara, durante la LVIII Legislatura los proyectos aprobados del presidente implicaron la configuración de 26 coaliciones distintas;⁸ mientras, para la LIX Legislatura, con sólo seis partidos representados en la Cámara de Diputados, el número de coaliciones que permitieron la aprobación del 60% de las iniciativas del Ejecutivo se redujo a 11 alianzas diferentes.

Pese a que la tasa de éxito de las iniciativas del Ejecutivo fue baja en las dos legislaturas, los proyectos del presidente de la República que lograron aprobación lo hicieron con un elevado respaldo: 398 votos a favor en promedio durante la LVIII Legislatura, el 79% del total de la asamblea; y 366 votos, 73%, en la LIX Legislatura.

 

Unidad del voto por coalición y grupo parlamentario

En el periodo objeto de estudio, el Ejecutivo federal logró concretar coaliciones con los liderazgos nacionales de diferentes grupos parlamentarios para la aprobación de sus iniciativas, pero el análisis de las votaciones reveló que los líderes partidistas nacionales no obtuvieron el respaldo de todos los miembros de sus bancadas. Un primer indicador de ese fenómeno lo encontramos en el nivel de asistencias con que se logró el quórum para instalar las sesiones de la Cámara de Diputados donde se votaron las iniciativas presidenciales. Las sesiones referidas tuvieron lugar con una participación promedio del 87% de los 500 integrantes de la Cámara Baja en la LVIII Legislatura y 80.20% en la LIX Legislatura (véase Tabla 5).

Por otra parte, el análisis de las votaciones en torno a las iniciativas del Ejecutivo reveló que la unidad de las coaliciones y de las tres principales fuerzas políticas que participaron en ellas (PRI, PAN y PRD) estuvo por debajo del nivel que registraba el partido hegemónico en el marco de un entorno institucional centralizado.

Para analizar la unidad de las votaciones en la Cámara de Diputados utilizamos el Índice de cohesión Weldon y Heller (I´) (2003), que mide el máximo de los votos a favor, abstenciones y en contra en una votación, dividido entre el número total de diputados que votaron en un partido (o partidos que votaron en una coalición), porque en las votaciones del Congreso mexicano las abstenciones importan. Las mayorías legislativas en el país se miden por la relación entre votos a favor y en contra, por eso las abstenciones reducen el número de votos requeridos para la aprobación de una iniciativa. El Índice Weldon-Heller varía entre .33 a 1. En el primer caso, un partido se divide uniformemente entre miembros a favor, en contra y abstenciones, y en el segundo, todos los miembros votan en la misma dirección.

El promedio de unidad de las coaliciones en torno a las iniciativas del Ejecutivo registró una tendencia al descenso en las legislaturas objeto de estudio: De .81 puntos en la LVIII Legislatura pasó a .76 en la LIX. Lo mismo ocurrió con los partidos que participaron en ellas. El partido gobernante mostró los mayores niveles de unidad en favor de las iniciativas del presidente de la República, pero en las dos legislaturas su nivel de cohesión fue a la baja. El índice para el gobernante PAN se ubicó en .89 en la LVIII Legislatura y descendió a .79 en la LIX. En la LVIII y LIX legislaturas el PRI fue el partido más dividido, al mostrar niveles de unidad de .71 puntos en ambos casos, contra .76 y .78 que registró el PRD (véase Tabla 6).

No obstante los niveles de unidad mostrados por los grupos parlamentarios en las coaliciones formadas en torno a las iniciativas del Ejecutivo, la tasa de disciplina reveló una rendición de cuentas predominantemente colectiva, leal a las dirigencias partidistas nacionales, pero también favorable al presidente de la República, por lo que en estos casos predominó una rendición de cuentas colectiva.

 

Rendición de cuentas en las votaciones que fracturaron la asamblea

En la LVIII Legislatura se registraron un total de 318 votaciones, de las cuales 10 (3.1%) registraron menos de 300 votos en favor de la iniciativa sometida a aprobación. De ellas, cinco permitieron la aprobación de iniciativas con a lo sumo el 70% de respaldo, dividiendo a los grupos parlamentarios de la asamblea o a los partidos en su interior. Llamamos a estas votaciones controvertidas y divididas, de manera respectiva.

Las cinco votaciones restantes registraron niveles de inasistencia y abstenciones tan altos que facilitaron la inclinación de la balanza en el sentido de la mayoría de los diputados presentes.⁹ Llamamos a esas votaciones acuerdos de coalición velados. Para la LIX Legislatura, el total de votaciones sumó 645, de las cuales 45, el 6.9%, entraron en el parámetro de la muestra, con 13 votaciones controvertidas y/o divididas, y 32 acuerdos de coalición velados. Al comparar las dos legislaturas, se observó una tendencia al alza en las votaciones con esas características.¹⁰

Las iniciativas que suscitaron votaciones controvertidas y/o divididas durante la LVIII Legislatura contaron con el respaldo de cinco coaliciones distintas, destacando un caso que sólo contó con el respaldo mayoritario del partido gobernante; por lo tanto, su aprobación no requirió alianza alguna. Para la LIX Legislatura, este tipo de votaciones implicaron seis coaliciones, y dos casos se aprobaron con el apoyo de un solo grupo parlamentario.

El nivel de quórum de las sesiones donde se registraron votaciones controvertidas y/o divididas fue alto, aunque mayor en la LVIII Legislatura que en la LIX; en tanto, los niveles de unidad de todos los grupos parlamentarios fueron bajos, aunque de forma notoria más bajo en el antiguamente hegemónico PRI (véase Tabla 9).

En las votaciones donde registramos acuerdos de coalición velados durante la LVIII Legislatura encontramos, en cambio, cuatro alianzas legislativas distintas; mientras, en la LIX Legislatura ubicamos 10 coaliciones diferentes. Todas contaron con la participación de partidos políticos grandes, pero sólo en siete estuvo presente el partido gobernante. En comparación con las votaciones controvertidas y/o divididas, el quórum de las sesiones en las cuales se registraron acuerdos de coalición velados se logró con niveles de asistencias notoriamente más bajos: 73.2% en promedio en la LVIII Legislatura y 68% en la LIX.

Llamó la atención que, pese a que el nivel de inasistencias facilitó la aprobación de las medidas, los partidos mostraron importantes fracturas; esto nos indicó que aun en esas votaciones hubo una división en la rendición de cuentas dentro de los grupos parlamentarios (véase Tabla 11). ¿Respondieron esas divisiones a la influencia que sobre los diputados federales ejercieron los liderazgos partidistas subnacionales?

 

Rendición de cuentas dirigida a liderazgos subnacionales

Para detectar la influencia de los liderazgos partidistas subnacionales en el voto de los diputados federales, elaboramos una base de datos en la cual desagregamos el veredicto emitido por cada legislador en las votaciones que dividieron a las LVIII y LIX legislaturas. Posteriormente, clasificamos a los legisladores por subgrupos estatales dentro de cada uno de los tres principales partidos con presencia en la asamblea; por la posición de los partidos en cada entidad federativa (gobernante u opositor); por la fórmula bajo la cual los diputados fueron electos (mayoría y representación proporcional) y, para el caso de los diputados plurinominales, por la circunscripción en la cual ganaron su curul.¹¹

Considerando que los indicadores de unidad pueden aplicarse lo mismo a partidos que a coaliciones legislativas o a otros grupos (Carey, 2008), calculamos el Índice Weldon-Heller en los contingentes estatales de los grupos parlamentarios con el fin de determinar si el nivel de su unidad era o no mayor al del conjunto de sus bancadas. En este caso, retomamos un modelo desarrollado por Scott W. Desposato (2004) en el análisis del impacto del federalismo en Brasil. De acuerdo con Desposato, se infiere que los líderes partidistas subnacionales afectan la unidad del voto de los grupos parlamentarios, cuando al comparar el promedio nacional de unidad partidista con el promedio estatal, la unidad partidista local resulta mayor que la nacional.¹²

La aplicación del Índice Weldon-Heller a los contingentes estatales por partido político en las muestras aquí estudiadas arrojó niveles de unidad notoriamente altos en ambas legislaturas; esto reveló que en las votaciones que dividieron a la asamblea, los subconjuntos de legisladores locales actuaron muy unidos. En la LVIII Legislatura, los contingentes estatales del partido gobernante a nivel federal alcanzaron un nivel de unidad de .94 en el Índice Weldon-Heller, mostrándose más unidos cuando se encontraron en oposición en las entidades locales que cuando ocuparon una posición de gobierno. No obstante, el PRD, opositor a nivel federal, fue el partido que mostró contingentes subnacionales más unidos, con .98 en el índice referido, lo mismo cuando se jugaba como partido gobernante que como opositor a nivel local. Finalmente, los subgrupos locales del PRI lograron un nivel nada despreciable de .93 en el Índice Weldon-Heller, con una unidad ligeramente mayor cuando a nivel estatal estuvieron en oposición que cuando fueron gobierno.

En la LIX Legislatura, de nuevo los contingentes subnacionales del partido gobernante a nivel federal registraron el mayor nivel en el Índice Weldon-Heller, de .97 puntos, con una unidad ligeramente mayor al ser opositores a nivel local que cuando ocuparon una posición de gobierno en las entidades federativas. Los contingentes subnacionales del PRI y del PRD, por su parte, alcanzaron el mismo puntaje promedio en el indicador, .96, aunque actuaron ligeramente más unidos cuando se encontraron en oposición a nivel estatal que cuando fueron partido gobernante (véase la Tabla 12).

En ambos casos, los contingentes estatales de los partidos políticos registraron niveles de unidad mayores a los de sus grupos parlamentarios nacionales. Lo mismo cuando comparamos los niveles de unidad de los subconjuntos estatales con los que registraron los grupos parlamentarios en las votaciones que dividieron a las legislaturas como en aquellas registradas en torno a las iniciativas del Ejecutivo.

La unidad de los subgrupos estatales en todos los casos fue alta, pero mayor cuando el partido formó parte de la oposición que cuando fue gobierno a nivel estatal. No observamos alguna incidencia en la unidad estatal de los contingentes locales del partido gobernante a nivel federal, pues mientras que en la LVIII Legislatura el PAN mostró los menores niveles de unidad local en el gobierno; en la LIX se ubicó entre los niveles más altos; y siendo opositor a nivel estatal, en ambas legislaturas tuvo los mayores niveles de unidad local (véase Tabla 13).

Al observar los niveles de unidad de los contingentes partidistas por circunscripción, encontramos que éstos también fueron altos, aunque no tan elevados como los de los subgrupos estatales. El fenómeno se explica porque en estos casos los legisladores reciben incentivos tanto a una rendición de cuentas colectiva, leal a las dirigencias nacionales partidistas, como individual, favorable a los líderes partidistas subnacionales, con influencia creciente en la integración de las listas plurinominales de los partidos políticos (véase Tabla 14).

Así, mientras que en la LVIII Legislatura, la unidad de los contingentes estatales de los partidos políticos, medida en los diputados federales electos por mayoría relativa, fue de .94 para el PAN, .97 para el PRI y .98 para el PRD, se ubicó en .89, .87 y .96, de manera respectiva, en los contingentes partidistas por circunscripción; esto es, entre los diputados electos por representación proporcional. Para la LIX Legislatura, las relaciones fueron de: .97 a .96 para el PAN, de .96 a .95 para el PRI, y de .96 a .97 para el PRD (véase Tabla 15).

 

Conclusiones

La descentralización del sistema político mexicano efectivamente pluralizó el número de actores políticos que constriñen la actividad de los legisladores federales. De ser el presidente de la República, en su calidad de líder del partido hegemónico, el único actor ante el cual los legisladores fueron responsables durante el autoritarismo; en la actualidad el Ejecutivo federal debe competir con, al menos, los líderes nacionales de los grupos parlamentarios y los dirigentes partidistas subnacionales para lograr a su favor el sentido del voto de los legisladores, en las temáticas donde sus intereses no coinciden.

La pluralización de los principales de los legisladores ha provocado que toda medida legislativa obligue, para su aprobación, a la negociación de coaliciones; esto ha generado un aumento en el número y proporción de votaciones nominales en las que los grupos parlamentarios se dividen en el pleno de la Cámara de Diputados o las bancadas partidistas registran fracturas en su interior. El último fenómeno expresa una tendencia al alza de los casos en los cuales la rendición de cuentas colectiva, en la que los legisladores actúan como grupo parlamentario, se combina con una rendición de cuentas individual, favoreciendo intereses de otros principales políticos y fracturando la disciplina.

Producto de la competencia entre principales, resultado de la descentralización del sistema político mexicano y del voto diferenciado con el cual los electores han mantenido un formato de gobiernos divididos, en el año 2000 el Ejecutivo, quien inauguró la alternancia de partidos a nivel federal en México, disminuyó drásticamente el número de iniciativas que el presidente de la República solía presentar ante la Asamblea y, pese a ello, vio descender la tasa de éxito de sus proyectos.

Para la aprobación de sus iniciativas, el Ejecutivo federal ha logrado el apoyo de una diversidad de coaliciones legislativas, lo cual nos indicó que el presidente de la República negocia las alianzas, tema por tema, con los liderazgos nacionales de grupos parlamentarios, y no con los legisladores en lo individual.

La aprobación de iniciativas en las votaciones que dividieron a la Asamblea o fracturaron a los grupos parlamentarios requirió, por su parte, de un elevado número de coaliciones legislativas pero con una talla notoriamente menor. En estas votaciones, la unidad de las bancadas fue baja, pero en particular más baja en el antiguamente hegemónico PRI y en el gobernante PAN, los partidos con una organización territorial más marcada. ¿Respondieron las divisiones dentro de los partidos a la influencia de los liderazgos partidistas subnacionales?

El análisis de las votaciones que dividieron a la Asamblea o fracturaron a los grupos parlamentarios así lo corroboró, lo cual no descarta la presencia de otras causas en las fractura. Los contingentes subnacionales de los partidos políticos registraron niveles de unidad mayores a los de las bancadas partidistas en su conjunto, incluso cuando se les comparó con el nivel de unidad de los grupos parlamentarios frente a las iniciativas del Ejecutivo, ante las cuales, como ya señalamos, suelen actuar muy unidos.

 

Anexo

 

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Notas

¹ Forrest Maltzman (1989) cita los casos previos de Cox y MacCubbins (1993), Kiewiet y McCubbins (1991), Maass (1983) y Krehbiel (1991), Weingast y Marshall (1988), Shepsle (1986), Baron y Ferejohn (1989).

² Como se observa, Carey utiliza el concepto de rendición de cuentas, accountability, en su acepción más simple. Philp lo refiere en términos similares, pero destacando su formalidad: la rendición de cuentas es una relación entre dos actores (A y B) en la que A está formalmente obligado a informar, explicar y justificar su conducta ante B, respecto de un objetivo M. En esta relación, B tiene la facultad de examinar la conducta de A respecto de (M), y cuenta con instrumentos para vigilarlo e incidir en su comportamiento vía sanciones e incentivos. Philp (2008), citado por Cejudo (2009: 22). La acepción utilizada por Carey es la que retomamos en este trabajo.

³ Aunque los liderazgos nacionales de los partidos suelen tener la última palabra en la integración de las listas por representación proporcional, es sabido que en su definición pueden además influir los liderazgos locales de los partidos o los líderes de las fracciones dominantes en su interior. Véase Martínez (2005), Hazan (2006) y Lansgton ( 2010).

⁴ Todas las tablas se encuentran al final del presente documento (Nota del editor).

⁵ En el Congreso mexicano el quórum requerido para la toma de decisiones es de 50% más uno de los miembros en cada una de sus asambleas.

⁶ El término no es una ocurrencia personal. Surge de las declaraciones hechas a quien esto escribe por el coordinador del grupo parlamentario del PAN en la LX Legislatura, Gustavo Enrique Madero, quien confesó que cuando los legisladores no quieren comprometerse con un tema, pero tampoco bloquearlo, simplemente acuerdan ausentarse de la asamblea.

⁷ Al hablar de coaliciones legislativas nos estamos refiriendo a las alianzas entre diversos grupos parlamentarios, y no de legisladores en lo individual.

⁸ Para efecto de nuestro análisis, consideramos que un partido participa de una coalición cuando 50% más uno de sus miembros acompañan el voto de la alianza. Véanse tablas 3 y 4.

⁹ Por el elevado ausentismo u obstencionismo, las iniciativas en esas votaciones se aprobaron con más del 70% de los votos que contaron en las sesiones.

¹⁰ El número de votaciones con esas características se elevó a 101, el 23% del total, en la LX Legislatura, y sumaban 86, el 31.50 de las votaciones registradas, en los primeros dos años de la LXI Legislatura. Véase Tabla 8.

¹¹ Para consultar la base de datos, véase anexo electrónico de Adriana Báez (2011).

¹² Aunque Desposato aplica el Índice Rice para medir la unidad de los grupos, por la particularidad del trabajo en el Congreso mexicano, nosotros preferimos aplicar el índice Weldon-Heller.

 

Información sobre la autora:

Adriana del Rosario Báez Carlos. Doctora en Ciencia Política por la Universidad Nacional Autónoma de México. En la actualidad es profesora de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM. Líneas de investigación: Poder Legislativo y representación política en México. Publicaciones recientes: "Comisiones y Coaliciones legislativas", en Béjar, Luisa [coord.] (2009), Qué hacen los legisladores en México: El trabajo en comisiones, México: UNAM, Porrúa; "Impacto de los distritos electorales indígenas en los comicios de 2006 y 2009", en Estudios Políticos, núm. 19, México: FCPyS, CEP; "Léxico negociación política", en colaboración con Luisa Béjar, en El Léxico de la Política, México: FCPyS.