Introducción

En los últimos años asistimos a un proceso de transformación de las ciudades a nivel mundial, no sólo por la tendencia generalizada al proceso de urbanización, sino porque, junto con esto, los centros urbanos adquieren nuevas características. Ello significa que espacios anteriormente degradados de las ciudades, adquieren valor para nuevas inversiones; que nuevos mercados de tierra y vivienda se abren a la expansión urbana, y con ello se reconfigura la ciudad y se (re)distribuyen las poblaciones dentro de ella. En este conjunto de acciones y procesos, la intervención estatal se vuelve central, no sólo para controlar y regular el conflicto que se produce entre distintos sectores, dadas las transformaciones urbanas, sino además porque el Estado asume renovados lugares como promotor del mercado en esta área. Así, el Estado interviene de diversos modos en el proceso de reconfiguración urbana, siendo la intervención a través de políticas públicas, en especial las políticas habitacionales, el modo privilegiado.

Dos han sido las formas principales de abordaje de la relación entre las políticas públicas y la ciudad: una, mayoritaria, que analiza las políticas habitacionales a partir de la consideración de los efectos en virtud de su diseño (^{Di Virgilio y Solano, 2012}; ^{Gargantini, 2015}; ^{Marengo y Elorza, 2009}; ^{Monayar, 2011}; ^{Rodríguez, Buñuelos y Mera, 2008});¹ y otra, minoritaria, que analiza las políticas en tanto dispositivos de poder que (re)producen la desigualdad social (^{Ciuffolini, 2010}; ^{De la Vega, 2011}; ^{Ferrero y Gallego, 2013}; ^{Sevilla Buitrago, 2008}).

En general, los enfoques clásicos de análisis de políticas públicas se concentran en la evaluación de su “impacto”, “efectividad”, “diseño” y “resultados”, sin problematizar su función en términos de productoras o reproductoras de las desigualdades sociales o de la fragmentación social, sus mecanismos de implementación espacial o las impugnaciones sociales existentes. De allí que consideramos que el análisis aquí propuesto puede contribuir a este campo de investigación, ya que permite profundizar la perspectiva que aborda a las políticas públicas a partir de la consideración de las relaciones sociales de poder y su correlato en el espacio urbano. Desde el análisis de los discursos en torno a las políticas públicas, es posible conocer cómo se han (re)configurado las ciudades y sus vínculos con el mercado y el capital.

Por ello, en este artículo nos centramos en el análisis de la (re)configuración urbana del Área Metropolitana de Santiago del Estero,² en Argentina, a partir del análisis de discurso de 16 entrevistas en profundidad a vecinos/as relocalizados por acción del Estado en los asentamientos populares hacia la periferia; y a funcionarios/as vinculados a la gestión del hábitat en la provincia. Esta región reviste especial interés por ser una de las áreas que mayor inversión recibió a través de las políticas públicas, tanto nacionales como provinciales, que tuvieron como centro la reconversión de la ciudad mediante la construcción de nuevas viviendas y la extensión de los servicios urbanos, así como también por medio de un conjunto de emplazamientos sociales promovidos por dicha inversión (como la Terminal de Autobuses y el Centro Cultural Bicentenario, por citar sólo a algunos). Además, SDE es una ciudad intermedia de Argentina que revistió un singular proceso migratorio producto de las orientaciones económicas del país, ampliando su mancha urbana hasta constituir un área metropolitana. Indefectiblemente, este crecimiento poblacional ha afectado la forma de distribución y configuración de la ciudad.

Del análisis de las entrevistas se desprende que el proceso de reconfiguración urbana se produce a partir de una profunda relación entre el gobierno y el capital a la medida de las necesidades de estos últimos. Así, la ciudad asume nuevas características en virtud de permitir la acumulación del capital inmobiliario, que precisa de la “liberación” de espacios céntricos a los fines de emplazar allí diversos emprendimientos urbanísticos. La transformación urbana en el caso analizado se ha basado en la configuración de espacios desiguales. Por una parte, espacios apreciados, céntricos, destinatarios de la inversión pública y privada que se convierten en desarrollos mercantiles. En cambio, en las periferias, espacios depreciados, sólo destinatarios de la inversión pública bajo la forma de política habitacional, donde son relegados los sectores populares desposeídos de sus espacios céntricos y de las relaciones que esa ubicación les proporcionaba (de trabajo, educación, salud, vecinal, entre otras).³ Por otra parte, y vinculado a lo anterior, emergen en las entrevistas diversos discursos que hacen referencia a “lo urbano” y a los sujetos y habitus que deben ser configurados para la vida en la ciudad a partir de dichas transformaciones.

A continuación, se exponen las herramientas teóricas desde las cuales se aborda este trabajo; en especial, se desarrollan las conceptualizaciones que permiten entender la relación entre el Estado y el capital en la ciudad. En el segundo apartado, se visibilizan las herramientas y decisiones metodológicas asumidas a lo largo de la investigación, donde se privilegian los discursos de los sujetos afectados por las políticas y los impulsores de las mismas. Seguidamente, se presenta el análisis de los datos en dos subapartados. Finalmente, se ofrecen reflexiones sobre el modo como la revalorización de espacios para el capital impacta en la configuración de sujetos deseables e indeseables para habitar la ciudad.

Las lógicas en la reconfiguración de la ciudad

El espacio geográfico no es sólo una entidad física, sino también el conjunto de relaciones que en él se producen (y lo constituyen), de manera que puede ser considerado como un recurso organizativo y como una fuerza de producción del capitalismo (^{Lefebrvre, 1974}; ^{Harvey, 2007}; ^{Ciuffolini, 2011}). En este sentido, el espacio es el resultado de la concurrencia interdependiente de un conjunto de fuerzas (^{Merchand Rojas, 2012}) que condensan una específica -es decir, histórica- partición del espacio en formas, también específicas, de distribución y jerarquización de los elementos y sujetos dispuestos en él (^{Ciuffolini, 2011}). Esto supone dejar de pensar al espacio como neutral para definirlo como un concepto eminentemente político (^{Lefebvre, 1976}), constituyéndose en un terreno privilegiado para analizar las relaciones de poder, sus concretas formas de dominación y resistencia (^{Lefebvre, 1976}; ^{Ciuffolini, 2011}).

De acuerdo con ^{Harvey (2004)}, el espacio urbano es resultante de los modos en que el capital resuelve las crisis de excedentes y de fuerzas de trabajo a través de acumulaciones por desposesión. El capital, en su proceso de expansión geográfica y de desplazamiento temporal, desarrolla procesos de desposesión espaciales. De modo que la producción del espacio y la urbanización se constituyen en las vías principales para la absorción del capital excedente a través de ajustes espacio-temporales, y el desarrollo urbano se presenta como la forma de resolver las crisis de acumulación. Entre todo esto, el capital inmobiliario financiero despliega una serie de estrategias que buscan refuncionalizar el suelo, adquirirlo para su desarrollo económico, para trasladar temporal y espacialmente los excedentes a fin de comenzar un nuevo proceso de acumulación.

Por ello, resulta importante centrar la atención en el estudio de la ciudad, ya que puede contribuir a la comprensión de las relaciones sociales que allí se configuran. Además, su estudio visibiliza los discursos sociales fundantes del modo de acumulación que penetran en los espacios sociales de toda la población: su forma de vida, su capacidad de trabajo, sus valores culturales y políticos, y sus concepciones del mundo (^{Harvey, 2013}).

Para conocer el desarrollo de las ciudades es preciso centrar la atención en los modos de intervención del Estado. Al decir de ^{Ciuffolini (2010)}, el Estado debe ser abordado a partir de sus actuaciones y cómo éstas se traducen en estructuras, instituciones y procesos que edifican las relaciones sociales. La estatalidad, más que una esencia, es un efecto emergente e inestable de un conjunto de relaciones y, por tanto, se erige como un terreno de poder y gobierno estratégicamente selectivo, en el que las capacidades y actividades se organizan y localizan en distintas escalas, sujetos y con diferentes funciones, produciendo un entramado complejo de prácticas y relaciones. Así, el Estado se configura a partir de las particulares relaciones que se establecen entre diversas lógicas que “convergen, se solapan e interactúan, significando y estratificando al espacio” (^{Ciuffolini, 2011, p. 22}).

Para conocer el modo en el cual el Estado se configura, es necesario atender, al menos, tres dimensiones o lógicas analíticas que se desplazan y efectivizan la configuración urbana. En primer lugar, la lógica político-institucional, que involucra, a su vez, dos tipos de relaciones: aquella entre dominación y regulación, y la existente entre integración y represión. En segundo lugar, la lógica económico-social, dispuesta a partir de la producción y reproducción de las relaciones sociales capitalistas y el consumo. Y, por último, las lógicas de las resistencias, que surgen para tensionar y subvertir ese orden impuesto (^{Ciuffolini, 2011}).

La lógica político-institucional configura, estratifica y vigila el espacio a partir de dos herramientas: la ley y el gobierno, en sentido estricto. A través de ellas, opera y realiza la gestión del dinero y del capital, de poblaciones, mercancías, espacios y lugares. Estas herramientas estructuran dos tipos de relaciones claves: la de dominación y represión, dispuesta a partir de la ley; y la de integración y exclusión, configurada desde el gobierno. Ambas relaciones son fundamentales en el proceso de diferenciación socioespacial (^{Ciuffolini, 2011}).

Asimismo, la lógica económico-social necesita de mecanismos y dispositivos que le permitan la administración y la promoción de la reproducción de las relaciones capitalistas, es decir, de la garantía para la mercantilización de todo aquello que aún es ajeno a ese sistema. De allí que se apoye en la lógica político-institucional para vehiculizar sus intereses.

Así, la concurrencia interdependiente de un conjunto de fuerzas condensa una específica partición del espacio, su valoración diferencial y su consecuente distribución de los sujetos dispuestos en él. En otras palabras, de acuerdo a los modos en los cuales se configure la relación entre la lógica político-institucional y la económico-social, se conforman, dentro del espacio urbano, diferenciaciones espaciales: delimitan zonas apreciadas y otras deterioradas, donde se localizan las poblaciones de acuerdo con sus posibilidades financieras para consumir y con sus oportunidades de trabajar y producir (^{Ciuffolini, 2011}).

De manera que la relación entre la lógica político-institucional y la económico-social no siempre es de mutua oposición, sino que son más bien espacios de acción y cooperación (^{Santos, 1986}; ^{Ciuffolini, 2010}; ^{Avalle, 2010}). Por ejemplo, el gobierno, a través de normativas, planes y acciones públicas, habilita al mercado para el usufructo de los bienes financiados con recursos públicos (^{Giaretto y Diez Tetamanti, 2013}). La ejecución de dichas políticas supone la revalorización de zonas para la inversión inmobiliaria, dando lugar a la incorporación de tierra urbana y con ello a un aumento del valor del suelo. Por un lado, por medio de una forma directa de intervención, por ejemplo, la construcción de viviendas e infraestructura, delimitando zonas para la localización de la vivienda social (^{Del Río y Duarte, 2011}); y, por otro, mediante la intervención indirecta, por medio de ayudas financieras a la industria de la construcción (por ejemplo, con la reducción de impuestos, ideando planes de contingencia, etcétera).

Entonces, la lógica político-institucional desarrolla y administra diversas limitaciones institucionales sobre el funcionamiento del suelo y la vivienda a través de leyes y su ordenamiento de zonas en la planificación del uso del suelo urbano, y también proporciona servicios, instalaciones y vías de acceso, con lo que contribuye indirectamente a modificar el valor del uso del suelo (^{Harvey, 1973}).

Por último, entre las dos lógicas anteriormente expuestas (político-institucional y económico-social) tiene lugar la tercera, desde la que se visibilizan los espacios de contestación, las luchas y resistencias sociales frente a los poderes que intentan ordenarlas, dominarlas y explotarlas. Se trata de las lógicas de las resistencias y luchas que se expresan en espacios cada vez más microscópicos donde se organiza la vida cotidiana, y que tienen al barrio como espacio fundamental de anclaje. Por ejemplo, frente a las lógicas mercantiles que expulsan a los sectores populares hacia los márgenes de la ciudad, los sujetos resisten los desalojos u ocupan nuevos espacios (aunque cada vez más lejos y distantes del centro de la ciudad) para hacerlos propios como espacios de vida.⁴

Finalmente, estas lógicas se expresan sobre una dinámica de ciudad ya constituida, a la cual imponen nuevas formas y procesos. De allí que se trate de una (re)configuración urbana, puesto que se trata de una transformación sobre las configuraciones ya acaecidas en la ciudad. ^{Harvey (2009)}, al estudiar la dinámica capitalista contemporánea, analiza la “reconfiguración espacial de la geografía de la producción”. Para este autor, esta “reconfiguración espacial” refiere a las formas actuales de acceso a materias primas y fuerza de trabajo, y a los nuevos espacios para que el Estado financie al capital y establezca arreglos institucionales para asegurar los flujos de capital y la acumulación. En este sentido, entonces, la reconfiguración urbana se produce dentro de los mismos márgenes de la racionalidad neoliberal, que sin expresar algo diferente, readapta algunas de sus formas de reproducción para seguir expandiéndose. Por ejemplo, en la nueva realidad espacial, las dinámicas de expansión metropolitana, los procesos de periurbanización, el crecimiento de ciudades intermedias y los procesos de urbanización son cada vez más frecuentes a lo largo del mundo, pero estas expansiones suponen la recomposición de las relaciones sociales entre los diversos sujetos que la conforman. En estas reconfiguraciones no es posible hablar de un único camino, sino que hablamos de múltiples y complejas formas en las cuales el espacio es conceptualizado dentro de la lógica de producción capitalista.

Lo que se intenta en este trabajo es dar cuenta de esos desplazamientos entre lo viejo que no acaba de morir, y lo nuevo que no acaba de nacer. La reconfiguración urbana, entonces, se produce dentro de los parámetros en los que se desarrolla la dinámica urbana, sobre la que se imponen nuevos procesos de apropiación, acumulación y desposesión. En definitiva, y a los fines de este análisis, la política pública de vivienda expresa concepciones sobre el espacio, la ciudad, los sujetos, y así mismo permite entrever una relación específica entre lo público y lo privado. La ciudad y el espacio se vuelven entonces objeto de atención, y con ello sus (re)configuraciones y estrategias. De allí que sea necesario desplazar nuestra mirada hacia la ciudad para conocer cómo se la moldea a partir de la política habitacional y cómo es configurada a partir del vínculo e interrelación entre las lógicas descritas.

Las particularidades de Santiago del Estero: su proceso de urbanización

Hacia fines de la década del noventa y principios del 2000, las tierras santiagueñas comenzaron a ser codiciadas para el cultivo de soja. Esta expansión provocó la desposesión de las tierras de muchas familias rurales (^{Desalvo, 2014}) que contaban con tenencias precarias de la tierra. De acuerdo con ^{Blanco y Neiman (2017)}, los desplazamientos obedecen a la expulsión de sectores campesinos a raíz de la competencia por la tierra, a partir del avance de la agricultura a gran escala en la región y, también, por la falta de oportunidades para el desarrollo económico de la pequeña producción.

Así, el proceso de expansión sojera y de expulsión de población campesina, sumado a la migración poblacional característica de la provincia,⁵ condujeron a una creciente urbanización, principalmente de la ciudad de SDE, que trajo consigo también el aumento de los asentamientos informales a través de la modalidad de ocupación individual y colectiva de los terrenos (^{Mignone, 2017}). En este sentido, el Registro Nacional de Barrios Populares (Renabap) detectó la existencia de 47 asentamientos informales en la provincia de SDE, de los cuales 34 se registraron en su ciudad capital, en los que viven 9 805 familias y cerca de 36 374 personas.

De manera que, en los últimos años, la mancha urbana de la ciudad se fue expandiendo, y consolidando el proceso de metropolización que ya se reconocía entre la ciudad de SDE, la ciudad de La Banda y la localidad de El Zanjón. Esta zona reviste particular interés por tratarse de un centro urbano intermedio del país,⁶ que asume características particulares en cuanto a su diferenciación socioespacial, los nuevos elementos dentro de la trama urbana (como barrios cerrados,⁷ grandes centros comerciales y asentamientos antes inexistentes), configurando un nuevo modelo de ciudades intermedias (^{Pulido, 2004}). Esto impacta también en las formas de apreciación, uso y disfrute de la ciudad, y particularmente en las relaciones sociales que allí se tejen, generando y reproduciendo otras y diferentes distancias sociales.

Además, el AMSDE es una de las zonas de mayor pobreza e indigencia del país, según datos del primer semestre de 2017. En las ciudades de SDE y La Banda, el 45.4% de la población se encontraba por debajo de la línea de pobreza (17 puntos porcentuales por encima de los promedios regional y nacional), en tanto que el porcentaje de personas bajo la línea de indigencia alcanzó 13.1%, más del doble del registro nacional, que fue de 6.2% (^{Dirección Nacional de Asuntos Provinciales, 2017}). Esto contribuye a reforzar una ciudad desigual, en donde, en los años recientes, se crearon verdaderos bolsones de pobreza antes inexistentes, que se contraponen a los grandes emprendimientos inmobiliarios promovidos y edificados en los últimos años.⁸

Dada su estructura económica, es una provincia que depende considerablemente de los ingresos fiscales provenientes de la nación.⁹ Esto es observable también en la implementación de numerosas y diversas políticas habitacionales desarrolladas por el Estado nacional entre los años 2003 y 2015 (período de gobierno kirchnerista).¹⁰ Por ejemplo, en 2009, SDE era la quinta provincia en gasto público en vivienda y urbanismo per cápita (tanto en el ámbito nacional como en el provincial) (^{Capello y Galassi, 2011}). Sin embargo, y a pesar de ser extensa la intervención en términos de vivienda, las respuestas ofrecidas distaron de ser consecuentes con el alto nivel de déficit de vivienda en la ciudad.

Las políticas habitacionales adquirieron diversas características y se diferenciaron por el modo de implementación (con o sin participación de los beneficiarios/as, viviendas encargadas a empresas constructoras o edificadas por sus destinatarios/as) o por las poblaciones objetivo (destinadas a sectores populares o poblaciones de ingresos medios y bajos). Lo cierto es que estas políticas reconfiguraron la ciudad, expandiéndose de forma sostenida y desordenada, dando lugar a un proceso de suburbanización que deja intersticios vacíos y crea cinturones marginales que, paradójicamente, fueron producidos por la intervención estatal (^{Colucci, Santillán y Caumo, 2005}).

Un caso paradigmático de la intervención del Estado en la producción de viviendas fue la reubicación de poblaciones en nuevos complejos habitacionales, generalmente ubicados en la periferia, dotando a las familias de un módulo habitacional y acceso a servicios. Estas relocalizaciones son cuestionadas por sus habitantes por su lejanía a los centros de la ciudad, por la precariedad constructiva de las viviendas y el tamaño de los módulos, y por el surgimiento de nuevos problemas devenidos de la relocalización (como, por ejemplo, el aumento de actividades delictivas o el consumo de estupefacientes), generando nuevas formas de precariedad.

Si bien este trabajo centra el análisis en relatos de experiencias diversas de relocalización en la ciudad de SDE y La Banda, recuperamos, contextualmente, uno de ellos para describir a qué procesos estamos haciendo referencia.¹¹ El desalojo en Almirante Brown de la ciudad de SDE se produjo para permitir la ampliación del De sagüe Pluvial Sur. La propuesta del gobierno era proveerles de módulos habitacionales sin terminar, sin acceso a servicios de agua y electricidad, en un predio sin trazado urbano, sin calles ni veredas, emplazados en Barrio Siglo XXI. Esto implicaba para los vecinos/as (aproximadamente unas setenta familias) abandonar los predios que ocupaban hacía más de veinte años, cuyas casas eran de techos de losa (la gran mayoría) y contaban con acceso a servicios; además, estaban localizadas dentro del tejido urbano con cercanía a diferentes zonas de la ciudad.

La demanda de la población se centraba en relocalizarse, pero bajo las mismas condiciones habitacionales en las que se encontraban, es decir, no estaban dispuestos a renunciar a sus condiciones de vivienda por situaciones más precarias. Sin orden de desalojo y con amedrentamiento policial, se produjo la desarticulación de las familias, quienes individualmente fueron optando por distintas propuestas ofrecidas por el Estado: los primeros aceptaron las viviendas precarias (unas cincuenta familias), y los que más “aguantaron” lograron mejores condiciones habitacionales (fueron ubicados en viviendas ya construidas cerca del barrio original, aunque con problemas de mantenimiento).

A partir de los casos de relocalización analizados en el AMSDE, nos proponemos analizar la reconfiguración de la ciudad a partir de la relación entre las lógicas político-institucional y económico-social que definimos previamente, y cómo estas lógicas constituyen espacios apreciables/depreciables donde se localizan también poblaciones que terminan categorizándose a partir de dichas jerarquías.

Decisiones metodológicas

La propuesta de abordaje metodológico se basó en una construcción en permanente relacionamiento entre la teoría y el dato. Las teorías son interpretadas desde la apertura en diálogo con lo que dicen los sujetos de sí mismos. En este sentido, no se propone un marco teórico a ser validado, sino que se le interpreta como una herramienta que opera a lo largo del proceso de investigación, acompañando tareas diferentes (^{Ciuffolini, 2010}). Desde este punto de vista, sin teorías que guíen el accionar, se hace necesario clarificar las decisiones del diseño metodológico en aras de acercar las reflexiones sobre las estrategias adoptadas en la construcción de los datos que aquí se analizan.

Seleccionamos un conjunto de instrumentos metodológicos para poder, por un lado, registrar los discursos y, por otro, abordarlos sin violentar su propia estructura de enunciación (^{Avalle, 2010}). Se utilizó la entrevista en profundidad por la convicción epistémica y política sobre la importancia de que las investigaciones científicas recuperen la voz de los sujetos, puesto que es desde allí que es posible una producción de conocimiento que reconozca al “otro/a” y sus saberes. Se trata de entablar un diálogo, una conversación, entre el entrevistado/a y quien entrevista, de manera abierta, relajada, flexible, que facilite la interacción y la comunicación entre las partes sobre un aspecto central en la investigación (^{Valles, 2000}). Lo que se espera es que el entrevistado/a pueda describir, construir, reflejar su discurso subjetivamente sincero sobre la materia que se pregunta (^{Ciuffolini y Hernández, 2017}).

Se realizaron 16 entrevistas en profundidad¹² a partir de un guion temático abierto a la interacción con los/as entrevistados/as. Las entrevistas realizadas se distribuyeron del siguiente modo: cinco a funcionarios/as públicos de distintos niveles de gobierno; dos a abogados de empresas constructoras; cinco a vecinos/as; dos a militantes sociales vinculados con los vecinos; y dos a referentes universitarios relacionados con las relocalizaciones.

La estrategia de análisis utilizada involucra el “análisis de contenido”, que implica la lectura general de toda la documentación generada para subdividir los corpus de entrevistas en distintos grupos de contenidos. Pero, además, se combina con la utilización de algunas herramientas de análisis de discurso.

Los recursos de software de Atlas.ti permitieron el tratamiento cualitativo de los numerosos datos textuales. Este programa informático admite la creación de unidades textuales a partir de los documentos originales a través de un procedimiento no numérico y no estructurado de indexación, búsqueda y codificación/categorización de datos, permitiendo sistematizar la información relevada para así establecer una categorización básica de todo el conjunto de datos, facilitando su clasificación. Otra herramienta que provee este programa es la identificación de temas/argumentos/sentidos recurrentes, sobre los cuales pivotean todas las construcciones discursivas y desde las cuales es posible la teorización.

Reconfiguración urbana: articulaciones entre la lógica político-institucional y la económico-social

Las ciudades son la resultante de las relaciones de fuerza que se configuran en determinado momento histórico y, por ende, son dinámicas tanto en sus usos, recursos, ordenamiento poblacional y organización espacial. Como ya hemos señalado, para conocer el proceso de (re)configuración urbana es preciso indagar en las articulaciones que se establecen entre la lógica político-institucional y la económico-social.

En un primer acercamiento a los casos analizados, el gobierno aparece limitado en su posibilidad de desarrollo de políticas habitacionales por el mercado y los intereses del capital financiero-inmobiliario:

ER2: En la decisión de la extensión de la trama urbana, ¿es el precio de la tierra la que justifica? O…

EO: Es lo que usted decía al principio [...] En el Instituto decidimos: “Bueno, nos encargamos de comprar, hacer un banco de tierra”. Cuando vamos a ver los bolsones,¹³ esos que hay en el casco, digamos lo que es la trama urbana, fortunas son lo que cuesta. Entonces, no. ¿Y por qué? Porque saben, saben que es el Estado el que las va a hacer. Esto vale, si lo quiere. Te lo vendo. Lo paga algo. Y cuando es el Estado el que tiene que salir a comprar, le es muy difícil. ¿Por qué? […] Porque te imaginas, pagar por un terreno, una fortuna, capaz después, ¿cuánto te puede salir el valor de la vivienda? Porque con todo lo que tiene que llevar, tiene que trasladarlo, dar lo que es la vivienda. Porque todo se traslada, entiéndase: valor del terreno, la infraestructura, más la vivienda. Por la infraestructura entiéndase los servicios, con el ingrediente que los servicios aquí son privados [Funcionario vinculado a la Secretaría Técnica de Arquitectura y Tecnología, Instituto Provincial de Vivienda y Urbanismo. 5:18].¹⁴

En este extracto se señala que el gobierno no cuenta con tierras públicas, por lo que debe conseguirlas a través del mercado. Ello supone someterse a la lógica del precio y a la especulación del capital. En los grandes proyectos urbanos puede desarrollarse la “especulación pasiva”, también llamada “especulación del suelo” (^{Jaramillo, 2003}; ^{Topalov, 1984}). Ésta es ejercida por los propietarios del suelo que disponen de él (o lo compran), y sin realizar ninguna acción productiva, lo venden, apropiándose de las plusvalías. Aún mayor es la especulación si el comprador es el gobierno. En el caso analizado, ésta se profundiza ya que el gobierno tampoco dispone de servicios públicos y debe recurrir a los privados a fin de extender la infraestructura urbana. Así, el desarrollo de políticas habitacionales para los sectores populares se encuentra mediatizado por los intereses del capital inmobiliario que especula y aumenta los precios:

Lo que me refiero en la parte urbana es, digamos, cómo está en relación a las implantaciones, ¿por qué? Porque ya sabemos, el valor de la tierra tiene mucho que ver en estos casos, porque no es lo mismo cuando construye el privado que cuando construyen los organismos oficiales. Cuando construyen los organismos oficiales, y ha pasado que, en la teoría, hay más demanda de terrenos, entonces los precios se van hasta las nubes. Entonces, ¿cuál es la alternativa que ha dado el Instituto? Ir a la periferia de la ciudad. Cuando lo ideal es, digamos, consolidar los núcleos urbanos, tratar de consolidarlos. ¿Por qué? Porque al consolidarlo, primero se van llenando espacios que están vacíos, que tienen infraestructura y se aprovecha esa infraestructura, y si no la tuviera, digamos, se la optimiza. Se optimiza esa infraestructura [Funcionario vinculado a la Secretaría Técnica de Arquitectura y Tecnología, Instituto Provincial de Vivienda y Urbanismo. 5:3].

El crecimiento de la mancha urbana responde a una estrategia pública a los fines de desarrollar las políticas habitacionales: los precios de la tierra en la periferia son menores, aunque estos espacios no cuentan con el acceso a la infraestructura urbana. De este modo, la ciudad es moldeada por la especulación financiero-inmobiliaria ya que la “planificación” queda subsumida por el vínculo del gobierno con el mercado. Cabe recalcar que la política pública a la cual las/los entrevistados/as aluden es la construcción de barrios populares para la relocalización de poblaciones que estaban emplazadas en zonas céntricas o aledañas. Así, estas poblaciones son desposeídas de sus viviendas y forzadas a ser relocalizadas en las periferias donde, además, no cuentan con el acceso a los servicios urbanos. Así, el AMSDE se inscribe dentro de una profusa tendencia a la reorganización urbana que privilegia el margen de la ciudad, su periferia, como espacio para la radicación de viviendas populares construidas a partir de la intervención estatal.

Los espacios que les fueron desposeídos a los sectores populares han sido reincorporados al circuito mercantil y dispuestos para la creación de emprendimientos edilicios, o bien, para obras de infraestructura. En ambos casos, es el capital financiero-inmobiliario quien acumula la plusvalía. Así, la articulación entre la lógica político-institucional y la económico-social da lugar a una configuración del Estado basada en la centralidad de los privados como hacedores de ciudad.

En el extracto que se presenta a continuación, se expresa el modo en el cual se promueve la especulación del capital financiero al establecer el mecanismo de las concertaciones público-privadas:

Eso te quería comentar, los nuevos planes de vivienda ya van a ser por asociaciones público-privadas. O sea, esos planes como hasta ahora se los financiaba todo nación o todo provincia o mitad y mitad, pero siempre eran fondos públicos. A partir, se supone, de este año o del año que viene, ya dejan de existir, salvo algunos planes de vivienda ya para gente muy carenciada. O sea, los planes de vivienda, como los entendemos nosotros, pasan a ser todos de asociaciones público-privadas [Profesional vinculada a la Cámara Argentina de la Construcción. 9:5].

Las concertaciones público-privadas son mecanismos de financiamiento de obras públicas por parte de empresas privadas, a cambio de la aprobación de proyectos de construcción o urbanización en condiciones de excepcionalidad respecto de las normas vigentes. Así el gobierno capta plusvalías generadas por el capital en el mercado inmobiliario a los fines de que tales ganancias sean destinadas a obras públicas. Las concertaciones funcionan como negociaciones entre el gobierno y los privados para conseguir excepciones a las normas establecidas, con el fin de poder llevar adelante proyectos edilicios a cambio de realizar obras públicas (^{Saccucci, 2019}). En el caso analizado, las características de las políticas habitacionales sociales serán negociadas entre el gobierno y el capital inmobiliario.

La aplicación de esta dinámica a la hora de producir ciudad se basa en un desplazamiento del gobierno como el ejecutor exclusivo de políticas y obras públicas. Este fenómeno es conceptualizado por ^{Harvey (2007)} como empresarialismo urbano, por cuanto se promueve una alianza entre los sectores público y privado en la que el gobierno local es uno más de los múltiples agentes que intervienen en la escena urbana dominada por la influencia de coaliciones multiagentes y consorcios público-privados. La combinación de recursos privados con capacidades gubernamentales sirve para intentar atraer fuentes de financiamiento externo, nuevas inversiones directas o nuevas fuentes de empleo.

El gobierno, principalmente el municipal, se convierte así en un actor más entre los múltiples que intervienen. Define algunas reglas del juego, proyecciones estratégicas y planes de acción, pero rara vez los desarrolla por sí mismo. Por lo tanto, la concertación es presentada como una herramienta que persigue el objetivo de aunar capacidades hoy dispersas, esto es, aquellas provenientes del sector privado.

En este sentido, el principal productor de ciudad pasa a ser el privado. La idea de la “planificación” de la ciudad desaparece, dando lugar al ordenamiento del espacio urbano de acuerdo y a la medida de los intereses privados (^{Cuenya y Corral, 2011}). Sin embargo, esa planificación “librada al mercado” es en realidad una configuración del Estado que gobierna desde una lógica mercantil:

La planificación como negociación y la planificación como orientación estratégica sustituyen a la planificación como norma de una racionalidad preconcebida en la asignación de los usos del espacio y la determinación de las formas espaciales [Castells, en ^{Susser, 2001, pp. 476-477}].

De este modo, se configuran espacios diferenciales por la articulación entre la lógica político-institucional y la económico-social. Por una parte, encontramos los espacios que son destinatarios de la inversión tanto pública como privada, espacios “apreciados”; y, por otro, los espacios “depreciados”, relegados por la inversión, que no cuentan con el acceso a los servicios básicos. En palabras de una vecina relocalizada:

Y, bueno, ahí empezó una locura de que la gente se ha empezado a desesperar, teniendo miedo de que iban a venir y los iban a sacar a la calle, sin nada. Bueno, otra gente como que se ha empezado a organizar, a decir: “No gente, ¡esperen!, no nos pueden venir a sacar así, que tenemos derechos que reclamar”. Bueno, había gente que no, que tenía miedo; otra gente que, a decir verdad, le venía bien porque la gente que vivía más al fondo, digamos, gente que tenía casa muy precaria […] les llevaban a una casa que estaba muy al norte, cerca del cementerio de la ciudad. Es una zona donde ellos ahí no tenían luz, no tenían agua, no tenían …todavía hasta el día de hoy no cuentan con escuelas, no cuenta con presencia policial [...] las casas a donde ellos los llevaban son de durlock, paredes de durlock, parece. Bueno, la gente es gente que le convenía irse, que tenían casita de nylon; otra gente que no, pero por el mismo miedo que tenían han decidido irse. En esos tres días la gente ha desarmado todo, los han llevado en el camión de la municipalidad, los han dejado y los han tirado [...] Y bueno, esa gente ha decidido irse; de las cincuenta familias, quedamos veinte, y la mayoría, todas las familias que quedamos, con casa bien, la mayoría terminadas, algunos (…) propiedad, que eran escrituras que había dado gobiernos anteriores (…) la mayoría tenía todo terminado, casa, techo de losa, terminado cocina, algunos los baños y qué sé yo. Y bueno, las veinte no queríamos irnos allá donde ellos nos querían llevar, que era el Barrio Belén. No, no queríamos, no estábamos dispuestos, porque aparte así en tres días como nos han venido, nos han llevado, y nos han tirado. No queríamos porque veíamos que no era para nosotros, aparte era una zona muy peligrosa, no queríamos [Exvecinas del Barrio Almirante Brown, relocalizadas en Barrio Siglo XXI. 3:2].

La configuración de espacios diferenciales no se da sólo porque el mercado expulsa a los sectores populares a la periferia a través del precio. Los resultados de la creciente polarización en la distribución de la riqueza y el poder están indeleblemente grabados en las formas espaciales de nuestras ciudades. Por un lado, se van condensando progresivamente zonas destinatarias de la inversión pública y privada, comunidades cerradas, espacios públicos privatizados bajo una vigilancia constante. Por el otro, cada vez más poblaciones son desplazadas de sus antiguos espacios de habitación. El proceso de “valorización del suelo” de ciertas áreas implica nuevos usos vinculados a los servicios y nuevos valores urbanos que expulsan a los sectores populares, ya sea de una manera indirecta y lenta (a través de la gentrificación), o de mecanismos de expulsión directa bajo la forma de desalojos (^{Gómez Schettini y Menazzi, 2011}).

Los desalojos desarrollados suponen desconocer esos espacios como barrios autogestionados, aunque precarios. La acción estatal de desconocimiento de los derechos de propiedad de los sectores populares habilita la desposesión. En los casos analizados, la acción estatal no se inclinó por políticas de regulación dominial o urbanización in situ que garanticen el acceso a la vivienda a quienes no pueden hacerlo a través del mercado, pero que han autogestionado la construcción de sus viviendas.

Por el contrario, la acción estatal versó en la profundización del vínculo gobierno-capital a través de favorecer a estos últimos mediante el desembolso de dinero para políticas habitacionales en la periferia, “liberando” los espacios céntricos para otros usos. En general,

Las políticas públicas habitacionales, antes que resolver el problema del acceso a la vivienda, han servido para incentivar el desarrollo capitalista del sector de la construcción, favoreciendo intereses inmobiliarios [Nuñez, Pradilla y Schteingart, en ^{Bettanin, Ferme y Ostuni, 2011, p. 181}].

Lejos de tratarse de un “Estado mínimo” o un “Estado débil”, el Estado se ha reconfigurado a partir de intensificar los históricos vínculos con el capital. Se trata, entonces, de un renovado rol del Estado como garante de la reconfiguración urbana que supone múltiples intervenciones y violencias que modelan ciudades excluyentes y mercantiles. El Estado reorganiza e interviene en la ciudad a los fines de hacer posible el desarrollo de los intereses del capital inmobiliario-financiero. Abandona progresivamente su rol de garante de los derechos de los sujetos para convertirse en salvaguarda de los intereses y acumulación del capital. Así, la ciudad se reconfigura dando lugar a nuevas inversiones privadas que exigen el desplazamiento de los sujetos a la periferia. Este desplazamiento no sólo involucra a los sectores populares, sino, como se señalará más adelante, en las entrevistas emergen lecturas de que todas las personas están sujetas a la posibilidad de expulsión si el capital así lo precisa.

La política de relocalización promueve una política de suelo al ser el Estado un demandante. La acción pública provoca movimientos de precios del suelo con una clara tendencia a su aumento. De este modo, la relación entre el mercado de suelo y la política habitacional plantea una serie de paradojas, “por un lado, la política de vivienda genera una demanda agregada, que dada su escala aumenta las expectativas de los propietarios y dificulta el proceso mismo de adquisición del suelo” (^{Del Río y Duarte, 2011, pp. 139-140}). Como ya se ha señalado, esto ha generado procesos de periferización de los sectores populares ya que, frente al aumento de precios fruto de la demanda agregada del Estado, las tierras en la periferia aparecen, comparativamente, como más económicas (^{Bettanin, Ferme y Ostuni, 2011}). Al ejecutar las políticas habitacionales en zonas de las periferias de las ciudades, se contribuye a reproducir y profundizar una ciudad dual (^{Ciuffolini, 2011}). Esta planeación de la ciudad reorganiza el espacio urbano, “liberándolo de pobres” y fija tanto espacial como socialmente una frontera imaginaria que incrementa la potencialidad de estigmatización social y de “ghetificación”. Igualmente, dentro de las poblaciones migradas, se registran cambios en los comportamientos demográficos a partir de la intervención estatal: en relación a las estrategias de supervivencia, en lo que refiere a las formas de las relaciones sociales e interacciones, así como en su impacto sobre las subjetividades y sobre los procesos de apropiación del espacio.

Lejos de oponerse a las lógicas mercantiles y de la competencia, la producción de la ciudad en el mundo capitalista utiliza mecanismos cuyos efectos políticos, económicos, sociales y espaciales delinean relaciones colectivas inherentemente desiguales (^{Ziccardi, 2008}). En definitiva, se define una forma particular de ciudadanos que deben habitar, moverse y participar en el espacio urbano de acuerdo a un modo de vida específico (^{Soldano, 2008}).

Las ciudades desiguales: ciudad de consumo y expulsión de la ciudad

En los casos analizados emergen, a su vez, discursos e imaginarios que refieren a “lo urbano” y a lo que supone la vida en la ciudad. Sobresale una idea de los modos de vida urbanos y las prácticas deseables que deben ser fomentadas y promovidas por la lógica político-institucional. Este modo de vida deseable va en el sentido de acompañar el consumo:

Vos ves que la vereda brilla, vos caminás la ciudad y da gusto. Pero eso, ¿qué significa? Que hay, digamos, una urbanidad, que las personas se han criado porque lleva años eso. Han sido entrenados, han sido preparados para que respondan a la estructura. Además de que ellos no sirvan en la casa. Pero ellos como ciudad se comportan como tal […] Pero, en el mejor de los casos, como uniforme, de alguna manera, a esta estructura de formación va a responder, responde la persona. Bueno, no significa que no pueda ser una porquería también [Funcionario vinculado al Instituto Provincial de Vivienda y Urbanismo. 4:32].

En este extracto, el entrevistado hace referencia al modo de vida urbano deseable, a la “urbanidad”. Esta urbanidad está relacionada con la limpieza de los espacios públicos y con modos específicos de habitar el espacio y de relacionarse. La urbanidad debe ser configurada por el Estado, que debe “estructurar” a los sujetos, “prepararlos”. La idea de estructura resulta de interés ya que asume dos sentidos: como estructura internalizada por los sujetos, como habitus urbano, pero al mismo tiempo refiere al Estado como estructura a la cual los sujetos deben “responder”. De la entrevista se desprende entonces una idea de los sujetos urbanos vinculada al “uniforme”, a la eliminación de diferencias en los modos de ser y habitar el espacio urbano de los distintos sujetos.

Así, el efecto deseado por la ingeniería del espacio es la producción de sujetos estandarizados a modo de grupos homogéneos, parejos, prolijos, que se desplazan bajo códigos de urbanidad y se comportan de acuerdo a su carácter de “vecinos”, dado que su condición de residencia y modo de habitar el espacio se debe corresponder con la vida en “comunidad” (^{Avalle y De la Vega, 2011, p. 43}).

La reconfiguración urbana se fundamenta en discursos que acentúan y promueven modos específicos de acceso y permanencia en el espacio urbano que conforman parámetros: limpieza, orden y control. Este parámetro supone la configuración de ciudades excluyentes de aquellos sectores que no se ajustan al mismo y que con sus modos de vida desafían el “progreso urbano”. Son precisamente estos sectores aquellos que son expulsados del espacio urbano -entendido restrictivamente-, son desposeídos de sus espacios -que serán urbanizados por el capital inmobiliario- y son relocalizados en la periferia.¹⁵ Así, la idea de uniformar el espacio urbano supone la eliminación o invisibilización de las desigualdades. Desde la lógica político-institucional, la ciudad debe tender progresivamente al ideario de “lo urbano”.

De esta manera, la ciudad se reconfigura en virtud de los intereses del capital inmobiliario que produce ciudad a la medida del parámetro mencionado. Esta producción de ciudad supone la necesidad de refuncionalización de todos los espacios:

Ahora le han tapiado a la vuelta porque dice que daba mal aspecto la gente que estaba en la cuchilla. Por eso digo, hoy en día a cualquiera le puede pasar, si quieren venir a hacer un edificio o algo te va a tocar, te van a venir y te van a sacar y después tenés que andar (…) nunca tienen que hacerse los vivos, tendrían que habernos apoyado, porque no saben, capaz que mañana les pasa a tus primos, a tu hermano, porque hoy en día se están manejando así. En una, está pasando, a la orilla del río que están haciendo la costanera y ahí va, muchas familias que están siendo afectadas (Exvecinas del Barrio Almirante Brown, relocalizadas en Barrio Siglo XXI. 3:41].

En este extracto, el entrevistado señala que la refuncionalización urbana ha generado condiciones generales de expulsión. La expresión “a cualquiera le puede pasar”, refiere al imaginario de que todos pueden ser objeto de expulsión. Esto supone la existencia de grupos “prescindibles” que pueden estar integrados por cualquier sujeto. El Estado, a través de sus políticas, coloca a todos los sujetos en condiciones de precariedad. En otras palabras, se produce un reparto generalizado de la precariedad en lo que refiere a la posibilidad de desposesión. El uso del deíctico temporal “mañana” refiere a un imaginario de incertidumbre fruto de la acción del Estado. Esta igualación en la incertidumbre/inseguridad alude al gobierno de los sujetos de acuerdo a las necesidades del capital. En otras palabras, la refuncionalización urbana supone la potencial desposesión general de la población, con arreglo a las necesidades del capital. Ahora bien, la exposición se hace concreta sobre los sectores populares, que son los primeros en ser desposeídos.

En este extracto aparece la idea de un “ellos” asociado al gobierno, pero al que se le suma el capital inmobiliario. “Ellos” son los que controlan los recursos, y la ley funciona en la medida de sus necesidades. En contraposición, se construye un “nosotros” aún difuso, que son quienes no poseen, no disponen:

Yo digo, ponele que sí, está lindo que progrese Santiago, que se hagan lindas cosas, pero siempre y cuando no afecte a otras personas […] y mayormente le afecta al que menos tiene... y que hagan todo lo que quieren hacer, ¿me entendés?, pero que no afecte a otras personas, que es lo que se viene haciendo, lamentablemente se viene haciendo. Ponele, no quieren hacer un hospital, si no hacen edificios que no tienen ni sentido a veces, y están sacando gente que estuvieron cuantos años para hacer... Eso es lo triste […] Familias que trabajan muchos años para poner ladrillo por ladrillo y vienen como si nada (…) encima no te dan ni siquiera derecho de elegir, y vienen y te imponen, te vas allá y listo, no es que ni siquiera te dan, tienes el derecho de decidir a dónde quieres ir [Vecina relocalizada de Barrio Aeropuerto. 8:42].

Este extracto se encuentra en la misma línea, refiere al “progreso” que es sólo para algunos. Este progreso es asociado a la implantación del parámetro urbano, que en su misma puesta en práctica expulsa especialmente a los sectores populares, “los que menos tienen”. La lógica político-institucional, en articulación con la lógica económico-social, produce ciudades-mercancías, ciudades excluyentes que en su propia disposición persiguen el objetivo de generar plusvalía. Esto último se desprende de la idea de que la reconfiguración urbana no viene aparejada a la construcción de edificios de uso colectivo (hospitales y/o escuelas), sino que se trata de la edificación de megaemprendimientos privados para el goce de algunos. La calidad de la vida urbana se ha convertido en mercancía que es posible comprar y vender si se tiene el dinero para hacerlo. El nuevo espacio de la ciudad configurado no sólo produce el desplazamiento de las poblaciones y la desposesión de sus antiguos lugares de morada, sino que además ocasiona la destrucción de modos de vida tradicionales, como elemento central en la producción capitalista (^{Harvey, 2004}); es decir, estamos frente a la “acumulación por desposesión”. En definitiva, las transformaciones que operan sobre la ciudad tienen efectos urbanos al producir una “renovación urbana”: cambian la pobreza de lugar.

Así, la reconfiguración urbana se erige sobre la desposesión de los sectores populares que son enajenados incluso de su derecho de toma de decisiones: “no te dan ni siquiera derecho a elegir, vienen y te imponen”. En otras palabras, el proceso de reconfiguración urbana involucra y supone necesariamente el ejercicio de la violencia estatal que desposee a los sectores populares, los expulsa de la ciudad a los fines de configurar ciudades-mercancías, privatizadas, basadas en el consumo y la privatización de la vida.

Reflexiones finales

A lo largo de este desarrollo pusimos de manifiesto cómo operan las lógicas político-administrativas y las lógicas económico-sociales para la configuración de nuevos espacios deseables o indeseables para el capital, en un área metropolitana intermedia del país. La búsqueda de nuevas tierras por parte del Estado para desarrollar viviendas sociales encontró como contrapartida un aumento generalizado de los precios del suelo en las zonas centrales de la ciudad. Esto tiene dos consecuencias inmediatamente visibles: por un lado, la revalorización de algunas zonas consideradas “deseables” para determinados proyectos inmobiliarios; y por otro, la expulsión sistemática de poblaciones hacia la periferia de la urbe en espacios “económicamente no valorados”. La conformación de espacios de interacción público-privada acompañó esta diagramación de la ciudad, pero además desalentó cualquier tipo de normativa tendiente a la regulación de los precios del suelo. El Estado, más que mostrarse como garante de los derechos a la vivienda de los sectores populares, aparece como gerente de la reconfiguración urbana, a la medida de las necesidades del capital inmobiliario-financiero.

Estas formas de intervención del Estado podrían pensarse también como una “nueva política urbana del gobierno local”,

[...] cuyos ingredientes son dos: por un lado, un fuerte apoyo estatal al capital privado para la revitalización de la ciudad, en donde ésta aparece como negocio, y por otro, un régimen político urbano, en el que los intereses públicos y privados se amalgaman para definir decisiones de gobierno [^{Cuenya, 2004, p. 70}].

Además de ser una gran influencia en la configuración de urbes desiguales, puesto que distribuye a los sectores populares en áreas específicas de la ciudad (^{Rodríguez y von Lücken, 2011}).

En otras palabras, lo que hemos analizado en este caso específico supone una reconfiguración de la sociedad y del ejercicio del poder capitalista que pone en entredicho los conceptos tradicionales de la teoría política. Por una parte, se rompe con los fundamentos teóricos del Estado liberal moderno que formalmente establece la separación entre lo público y lo privado. Por el contrario, lo que se desprende del análisis refiere a una profunda articulación entre la lógica político-institucional y la económico-social. Con ella se produce una configuración del Estado organizada por la lógica económico-social que pone a disposición la lógica político-institucional (gobierno y represión) a los fines de garantizar la acumulación del capital financiero-inmobiliario. Así, en palabras de ^{Stolowicz (2012)}, no se trata solamente de que no haya autonomía relativa del Estado, sino que se trata de un nuevo patrimonialismo con el que lo privado domina de manera directa, abierta y legitimada a lo público. Por ello, las asociaciones público-privadas no son sinónimo de economía mixta. Estamos ante un Estado abiertamente orientado al gran capital, incluso cuando financia lo social.

A su vez, junto con ese proceso se configuran espacios que se vuelven “deseables” y se produce la categorización y jerarquización de las poblaciones. Esto es, se organiza a la población entre quienes pueden elegir dónde vivir y aquellos a los que se les imponen sus nuevas ubicaciones. Se producen entonces, por acción del Estado, poblaciones deseables e indeseables de acuerdo a la idea de “civilidad” como comportamiento “urbano”, que se traduce en un sentido de discriminación y diferenciación. La acumulación por desposesión organiza y clasifica a las poblaciones deseables de aquellas que no lo son.

Las ciudades son expresión de las tensiones y conflictos que en su uso y apropiación se generan. El Estado deja de ser el garante de los derechos e intermediario en los conflictos para constituirse en un claro promotor e incentivador de la forma de apropiación del espacio por el capital. La ciudad puede, entonces, ser entendida como lugar de expresión del poder de las instituciones financieras, económicas, políticas, pero también como un potencial centro de resistencia. Lo cierto es que mientras se producen estas transformaciones, más y diferentes grupos poblacionales son desplazados y confinados a situaciones cada vez más precarias de existencia. De modo que los que más tienen siguen reproduciendo y configurando una ciudad a sus intereses.