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Introducción
Según registra el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), entre los años 2001 y 2006, hubo un promedio anual de 10 027 defunciones por homicidios en México. En 2006, después de una elección presidencial deslegitimada y señalada como fraudulenta, Felipe Calderón inició su sexenio con el anuncio de una estrategia contra el crimen organizado basada en el uso de las fuerzas armadas para labores de seguridad pública. Durante 2011 -el año más violento de su periodo- hubo 27 213 homicidios. Después de un decrecimiento durante los primeros años de la administración de Enrique Peña, se cometieron 36 685 crímenes de esta naturaleza en 2018 (Cuadro 1).
Cuadro 1 Muertes por homicidio en México
| Sexenio de Vicente Fox | ||||||
| Año | 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 |
| Total | 10 285 | 10 088 | 10 087 | 9 329 | 9 921 | 10 452 |
| Sexenio de Felipe Calderón | ||||||
| Año | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 |
| Total | 8 867 | 14 006 | 19 803 | 25 757 | 27 213 | 25 967 |
| Sexenio de Enrique Peña | ||||||
| Año | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 |
| Total | 23 063 | 20 010 | 20 762 | 24 559 | 31 174 | 36 685 |
Fuente: INEGI. Estadísticas de mortalidad.
Como parte de esta crisis de violencia, entre enero de 2007 y agosto de 2018, se identificaron al menos 1 018 fosas clandestinas en el país, que contenían 2 078 cuerpos y 201 431 restos óseos (CNDH, 2017, 2018). Además, según información de la Secretaría de Gobernación, hay al menos 61 637 personas desaparecidas (SEGOB, 2019b) y 26 000 cuerpos no reconocidos en los servicios forenses del país (SEGOB, 2019a).
En contextos como éste, los derechos humanos pueden representar una herramienta o medio de articulación colectiva con el potencial de generar escenarios de movilización para enfrentar la inseguridad y violencia (López, 2013). De hecho, en México ha habido protestas contra estos problemas desde el decenio de 1990. La primera década del siglo XXI también registró movilizaciones con esta temática, al tiempo que la creciente violencia en el norte propició la formación de colectivos y organizaciones de víctimas que se vieron obligadas a desarrollar estrategias para visibilizar la crisis que sus comunidades enfrentaban (Shirk, Wood y Olson, 2014).
De manera paralela, el país ha tenido una serie de cambios legales durante los últimos 20 años que han abierto posibilidades de defender demandas sociales por vías institucionales. El caso más claro está en las reformas de 2011 en materia de Derechos Humanos (Peláez, 2013), las cuales introdujeron en el primer artículo de la Constitución la obligación de todas las autoridades de promover, respetar, proteger y garantizar tales preceptos.
En medio de este contexto de violencia y reformas jurídicas, en 2011 se conformó el Movimiento por la Paz con Justicia y Dignidad (MPJD), un actor colectivo de alcance nacional que propuso y consiguió la promulgación de un instrumento legal que establece responsabilidades para autoridades en todo el país: la Ley General de Víctimas (LGV). En este texto planteo analizar dos cuestiones centrales: a) ¿por qué el Movimiento por la Paz con Justicia y Dignidad enfocó sus esfuerzos en conseguir la promulgación de la Ley General de Víctimas?; y b) ¿qué factores influyeron para alcanzar tal objetivo? Para responder a estas cuestiones, en este trabajo realizo un rastreo de proceso de explicación de resultados (Beach y Pedersen, 2013) mediante la revisión de múltiples fuentes documentales y bibliográficas, así como de entrevistas a nueve personas involucradas en el proceso de interés.
El trabajo tiene dos objetivos. Primero, aportar a los estudios de la movilización legal que analizan el uso del lenguaje de derechos por parte de los actores colectivos para la enmarcación de sus demandas, mediante discursos que incorporan y reinterpretan algunos conceptos legales (Zemans, 1983). Segundo, contribuir a la creciente discusión teórica sobre los resultados de los movimientos sociales en relación específicamente con los marcos legales (Boutcher y Chua, 2018). Así, estos dos objetivos pretenden dialogar con el estudio de los cambios en la estructura de oportunidades legales (Vanhala, 2018) a partir de la construcción de significados y leyes con las que los actores colectivos expresan sus expectativas y aspiraciones (McCann, 2008b).
Oportunidades legales y lenguaje de derechos
Respecto a la primera pregunta de investigación, sostengo que las y los líderes del MPJD comprendieron la LGV como un instrumento que haría frente a una estrategia bélica y crearía posibilidades de promover el cambio social en un contexto nacional marcado por la violencia. En ese sentido, es útil considerar que la estructura de oportunidades legales comprende las características del sistema legal que facilitan o impiden el acceso de los objetivos de un movimiento social para buscar la reparación de los agravios dentro de tal sistema (Andersen, 2005; De Fazio, 2012; Vanhala, 2012). A partir de la promulgación de la ley, las víctimas cuentan con un marco legal para exigir sus derechos y defender su identidad ante posturas de desprestigio y criminalización por parte de las autoridades. En otras palabras, al incorporar y proteger derechos en el sistema jurídico nacional, la LGV abrió oportunidades legales para las personas agraviadas por el crimen, la violencia y las violaciones a los derechos humanos.
Esta ampliación o apertura de oportunidades fortalece la legitimidad de las demandas que otros movimientos sociales y actores de protesta plantean en torno a las violencias que México enfrenta. No obstante, esto no significa que los oponentes de estos colectivos no puedan impulsar un retroceso en el espacio simbólico y discursivo (Pedriana, 2006); sin embargo, al reducir el riesgo y el costo del acceso a la justicia mediante una ley, hay mejores circunstancias para defender los reclamos en el futuro (Vanhala, 2012).
Es relevante señalar que el estudio de las oportunidades legales se ha hecho bajo la premisa de que el litigio es la única táctica para una estrategia de movilización legal (Hilson, 2002; De Fazio, 2012). De hecho, el concepto de oportunidades legales ha sido particularmente útil para entender el proceso y los resultados del litigio como táctica en las movilizaciones sociales (Andersen, 2005). Destaco estos aspectos debido a que nuestra primera pregunta busca señalar las razones por las que un movimiento social opta por una ley para avanzar en la solución de su tema de protesta. En ese sentido, este análisis se enfoca en los procesos previos a la obtención de un instrumento jurídico, no en su aplicación empírica. Si bien más adelante plantearé en qué dimensiones considero que se dio la apertura, hablar del porqué y de cómo se aprovechan o no las oportunidades legales de la LGV es objeto de otro análisis. No obstante, el texto contribuye a evidenciar que la estructura de oportunidades legales no sólo es una variable estática a la que los movimientos sociales se ciñen, sino que pueden modificarla y generar aperturas mediante la movilización -tal como ocurre con la estructura de oportunidades políticas.
Ahora bien, como sostiene Pedriana (2006), la ley es un tipo de marco maestro cuyas categorías simbólicas constitutivas permiten enmarcar agravios, identidades y objetivos dentro de un referente cultural. De igual forma, se trata de una institución fundamental en la creación de significados socialmente compartidos. Así, los símbolos legales funcionan como lentes cognitivos mediante los que -individual y colectivamente- se construyen relaciones, prácticas y conocimientos que constituyen la vida social (Pedriana, 2006). En ese entendido, el análisis del papel de las leyes en los marcos discursivos permite ampliar el entendimiento de los movimientos sociales respecto a sus demandas, identidades y objetivos, así como de los repertorios de protesta con los que se movilizan para producir cambios políticos y sociales (Pedriana, 2006).
Enmarcación, capacidad estratégica y estructura de oportunidades políticas
El contexto político media el impacto de un movimiento social porque configura el rango de sus posibles resultados (Amenta, Carruthers y Zylan, 1992). Esto implica que deben considerarse de igual forma los factores estructurales y los organizativos al explicar las consecuencias de la movilización. Con esto en mente, para la segunda pregunta sostengo una hipótesis constituida por tres elementos fundamentales: la enmarcación del discurso en torno a las víctimas y sus derechos, el desarrollo de capacidad estratégica entre el liderazgo del MPJD y la estructura de oportunidades políticas del momento de las movilizaciones.
Primero, el MPJD enmarcó su discurso en un elemento oculto por la versión gubernamental de la estrategia de seguridad: las víctimas y sus derechos. Esta construcción permitió sumar simpatizantes en todo el país y enfrentar al oponente con legitimidad en sus exigencias. No obstante, para influir en las políticas públicas y sus leyes, un actor colectivo requiere definir, diagnosticar y argumentar una solución factible al problema contra el que protesta (McVeigh, Welch y Bjarnason, 2003). Particularmente para comprender este tipo de resultados, Cress y Snow (2000) sostienen que es útil concentrarse en los procesos de framing diagnóstico y pronóstico; es decir, en la problematización de un tema mediante la asignación de responsabilidades y la propuesta de soluciones.
Segundo, a partir de su experiencia, las personas con liderazgo en el MPJD desarrollaron capacidades estratégicas. Según explica Ganz (2009), la estrategia busca identificar cómo convertir lo que se tiene en lo que se necesita para obtener lo que se quiere, y se puede analizar, entre otros aspectos, a partir de tres elementos: 1) Focalización (targeting), 2) Tácticas y 3) Sincronización (timing). El primer elemento apunta a la forma en que los líderes se enfocan en cómo obtener un resultado concreto; el segundo señala la manera en que pueden aprovecharse al máximo los recursos que se poseen; y el tercero contempla el reconocimiento de oportunidades para actuar frente a ellas. Como puntualiza el autor, la estrategia es algo que se hace, no que se posee, y requiere de un proceso interactivo de aprendizaje y adaptación.
Tercero, el momento en que un actor colectivo se moviliza puede influir en la determinación de sus resultados (Andrews, 1997). En ese sentido, organizar y realizar eventos de protesta durante finales del sexenio de Felipe Calderón favoreció al MPJD en los cuatro aspectos que Tarrow (1994) distingue dentro de la estructura de oportunidades políticas: se facilitó el acceso al sistema político, los alineamientos en la élite perdieron estabilidad, había aliados con capacidad de influir en la toma de decisiones y también divisiones en el seno de las élites. En la siguiente sección se detalla el proceso de construcción del movimiento social y la forma en que sus reclamos entraron al sistema político, así como la inclusión del tema de las víctimas en la agenda estatal prioritaria y la focalización de sus tácticas en la obtención de una legislación hasta llegar a la promulgación de la ley.
Presentación del caso
El sexenio de Felipe Calderón (2006-2012) quedó definido por la violencia criminal y su correlato de violencia de Estado. La llamada guerra contra el narcotráfico ocasionó decenas de miles de homicidios y desapariciones, que en el discurso oficial eran simplemente “daños colaterales” (Ballinas, 2010) producto de enfrentamientos entre bandas criminales (Calderón, 2010). En este universo de víctimas se encuentra Juan Francisco Sicilia Ortega, cuyo padre, el poeta Javier Sicilia, encabezó las protestas de un actor colectivo que enfrentó en el ámbito nacional la estrategia de seguridad del gobierno federal: el Movimiento por la Paz con Justicia y Dignidad.
Acciones de protesta y diálogos con el gobierno
El 28 de marzo de 2011, policías municipales encontraron en Temixco, Morelos, el cuerpo de Juan Francisco Sicilia junto a los de seis personas más.2 Javier Sicilia se encontraba fuera del país, pero diversas personas de la comunidad cultural de Morelos cercanas al poeta montaron una ofrenda floral como protesta en el Palacio de Gobierno y se organizaron, con “algo completamente hecho al momento” bajo el nombre de Red por la Paz y la Justicia (Bablot, 2015).
Luego de reunirse con Calderón para conocer los avances en las investigaciones y tratar de sensibilizarlo personalmente, Sicilia encabezó el 6 de abril una protesta en Morelos que tuvo muestras solidarias en distintas entidades de la República Mexicana y de otros países. Después de las primeras acciones locales, los activistas comenzaron a reconocer la intención de articular un movimiento social de alcance nacional para buscar la dignificación de las víctimas y hacer ajustes a la estrategia de combate al crimen, por lo que se retomó “una inspiración anterior de Samuel Ruiz, cercano al zapatismo, que también se llamó Movimiento por la Paz con Justicia y Dignidad” (Ameglio, 2015).
Ya con ese nombre, se anunció una caravana de Morelos a la Ciudad de México, del 5 al 8 de mayo, con el fin de obligar a Calderón y otras autoridades a firmar un pacto “en la ciudad más dolida de las dolidas”: Juárez, Chihuahua. En las escalas de la caminata comenzaron a perfilarse los eventos públicos del MPJD en los que víctimas de la violencia y violaciones a los derechos humanos compartían, muchas por primera vez, sus testimonios de injusticia e impunidad. El domingo 8 de mayo de 2015, el grupo llegó al Zócalo capitalino con un contingente de cerca de 80 mil simpatizantes que escucharon a más de 70 víctimas. Ahí mismo se convocó a una caravana al norte del país para firmar el Pacto Nacional Ciudadano en Juárez, a partir de seis puntos: 1) verdad y justicia, 2) fin de la estrategia militar de seguridad, 3) combate a la corrupción y la impunidad, 4) combate a las fuentes económicas del crimen organizado, 5) nueva política social dirigida a los jóvenes y 6) perfeccionamiento de la democracia representativa.
En esta primera caminata hacia la Ciudad de México, los activistas del MPJD desconocían “si iba a servir de algo que la gente subiera al templete a contar sus historias, en ese momento lo que Javier quiso hacer fue darle voz a quienes generalmente no tenían voz” (Bárcenas, 2015). Además, con el recorrido se pretendía ya no ver el problema como local-regional, sino expandir la organización hacia todo el país (Ameglio, 2015). Como señala Jesús Suaste,
[…] la caminata ha servido para la aparición de los familiares de las víctimas, hombres y mujeres en las lindes del anonimato, que encuentran en la caravana el espacio para salir de la soledad en que se ha desarrollado hasta hoy en su búsqueda. Pocos tienen experiencia política, en vano han recorrido juzgados y tocado puertas. Se presentan en los templetes ateridos y de entre la turbación y el pasmo rescatan un mensaje llano, genuino por su laconismo. Exponen casos con meses o años de retraso, terminan de hablar rendidos. (2017: 59)
El 4 de junio partió de Cuernavaca la Caravana del Consuelo con 14 autobuses y 30 vehículos particulares. El MPJD recorrió localidades de la Ciudad de México, Estado de México, Michoacán, San Luis Potosí, Zacatecas, Durango, Nuevo León y Coahuila, recogiendo testimonios de víctimas que después presentaron ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) (Villanueva, Rivera y Ley, 2013). Al llegar a Chihuahua, Luz María Dávila, madre de dos jóvenes asesinados en Villas de Salvárcar, recibió a la caravana. Jesús Suaste apunta que, durante el recorrido,
dos consignas predominan en el coro: “No están solos”, “Vivos se los llevaron, vivos los queremos”. El mayor acierto del MPJD: la incondicionalidad del derecho al templete para las víctimas. No se piden credenciales ideológicas ni se restringe a nadie el habla […], de modo que a lo largo de los días los testimonios han construido un mosaico general de la violencia: inocentes asesinados por fuerzas estatales o por grupos delincuenciales, policías asesinados por sus propias corporaciones, individuos detenidos por policías y entregados al crimen organizado, víctimas de confusiones de cualquier bando […]. Un mismo relato tiende a repetirse en cada testimonio y en todos los estados: las instituciones del Estado son omisas ante las denuncias y son las familias las que se echan a la espalda el peso de las investigaciones. (2017: 74)
La relatoría de las mesas de trabajo del “Pacto Nacional Ciudadano” incluyó como primera exigencia “una ley que proteja los derechos de las víctimas directas (los asesinados) e indirectas (sus familiares)”, misma que se complementó con una lista de “acciones de resistencia” para presionar a las autoridades a dar cumplimiento a las demandas (Comité Cerezo, 2011). Lo anterior evidencia que la demanda de una ley de protección a las víctimas se gestó entre el liderazgo del MPJD desde una etapa temprana.
No obstante, la firma provocó rupturas entre el MPJD y las organizaciones que rechazaban dialogar con el gobierno. Según explica Sicilia, Emilio Álvarez Icaza, operador político del movimiento, intentó consensuar con los simpatizantes del norte, pero por respuesta obtuvo que el pacto fuera juzgado como desconfiable. El poeta considera que la gestión de Álvarez Icaza en la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal de 2005 a 2009, junto con sus “duras reconvenciones” al gobierno de Andrés Manuel López Obrador y su
creencia en el camino de las instituciones, lo hacían sospechoso a esas mentalidades para las que la lucha política se reducía al desprecio por cualquier gobierno que no viniera de la izquierda […]. Álvarez Icaza significaba a sus oídos […] la claudicación, la entrega, la negociación con el enemigo. (Sicilia, 2016: 279)
Además, Sicilia agrega que
hubo un consenso que fue reventado por los grupos de izquierda a los que se había dicho “pues si no van, entonces bájense” […]. Luego de Juárez se gana una credibilidad moral tremenda. Aclaramos que no nos sometemos a ningún discurso ideológico, menos de la izquierda radical, y se gana la posibilidad del diálogo, que ya había pedido el gobierno. Perdemos fuerza movilizadora, porque en la izquierda radical, que son los que saben movilizarse, se ofenden, pero lo que me importaba era mantener una coherencia moral, una ética política y no ideológica. (Sicilia, 2015)
De igual manera, Eduardo Vázquez (2011) apunta que
en Juárez, una parte del movimiento, la integrada por universitarios educados en la radicalidad discursiva, decidió que era el momento de la grilla […]. Esta acción, un tanto pueril, obligó a Sicilia y a Emilio Álvarez Icaza a desconocer algunos de los ‘acuerdos’ tomados en las mesas, sobre todo aquellos con los que se pretendía impedir el contacto con las autoridades y se condicionaba cualquier diálogo al regreso del ejército a los cuarteles.
Con todo, entre el liderazgo del MPJD se decidió también avanzar por la vía institucional. El 23 de junio se realizó el primer encuentro público entre Calderón y el MPJD en el Castillo de Chapultepec. Javier Sicilia exigió a Calderón pedir perdón a la nación -en especial, a las víctimas- y presentó una serie de demandas; la primera: “nuestro derecho a la verdad, a la justicia y a la no repetición” de los crímenes, que para satisfacerse requería de un organismo ciudadano autónomo que vigilara “el cumplimiento del quehacer político en la visibilización de todas las víctimas”, la promulgación de una ley de atención y protección a las mismas para reparar lo que la guerra y la impunidad habían causado, y el establecimiento de mecanismos para sancionar a funcionarios involucrados con la delincuencia (Presidencia Felipe Calderón Hinojosa, 2011).
El jefe del Ejecutivo aseguró entristecerse por las miles de vidas perdidas, “especialmente las víctimas inocentes”, pero alzó la voz para replicar que no pediría perdón y que, mientras tuviera autoridad, seguiría usando “toda la fuerza del Estado”. Julián LeBarón le expuso a Calderón que el primer paso para resolver la crisis sería exponer la violencia y el dolor, así como dar nombre y apellido a las cifras de víctimas. Araceli Rodríguez Nava nombró a policías desaparecidos y asesinados, ignorados sistemáticamente por las autoridades, y cuestionó la efectividad del presupuesto destinado a las fuerzas armadas (Presidencia Felipe Calderón Hinojosa, 2011).
Entre lágrimas, María Herrera, madre de cuatro desaparecidos, se declaró cansada de engaños, mentiras e injusticia, por lo que exigió castigo a todos los culpables. Salvador Campanur, indígena purépecha de Cherán, denunció los abusos gubernamentales y criminales hacia las comunidades indígenas. Finalmente, Norma Ledesma protestó por la falta de acciones ante la violencia homicida contra las mujeres (Presidencia Felipe Calderón Hinojosa, 2011).
Calderón respondió a cada una de las personas con supuestos logros de su gobierno y mencionó algunos criminales detenidos. En la serie de intercambios, Sicilia y otros integrantes del MPJD reiteraron la importancia de colocar los nombres de todas las víctimas en lugares públicos, así como la necesidad de proteger sus derechos. Calderón mantuvo su rechazo a un cambio en su estrategia de combate al crimen, pero aseguró que “había pensado en proponer un sistema de atención a víctimas”, por lo que apoyó la propuesta del MPJD (Presidencia Felipe Calderón Hinojosa, 2011).
Ante las críticas por el encuentro, Javier Sicilia (2011) opinó días después que
para algunos […], dialogar es claudicar; hablarse duro y claro, sin que eso termine con la humillación del adversario, sino en un abrazo, es fracasar […]. Nosotros no confundimos los equívocos de nuestros adversarios con su persona, y por eso no odiamos, no desdeñamos, y podemos, después de hablar con fuerza y con exigencia, estrecharle la mano y abrazarlo. Contra lo inmoral, contra la cerrazón, nosotros recurriremos siempre a armas morales y espirituales, al diálogo abierto y franco y a la desobediencia civil si traicionan los acuerdos.
La tragedia del 28 de marzo de 2011 desató un shock moral (Jasper, 1997) pues, como explica Tarrow (1994), la reacción ante una muerte violenta es una fuente de protesta que congrega a personas en torno al dolor y la solidaridad; sin embargo, en el caso de estudio la reacción no derivó sólo en protestas, sino que fue articulando diversas acciones colectivas para la construcción de un movimiento social. En ese sentido, coincido con Galán (2015), quien caracteriza al MPJD como un movimiento social de dolor y pérdida, puesto que atribuyó la responsabilidad del daño a actores concretos, exigiendo castigos y condiciones para garantizar la no repetición; generó mecanismos para la identificación de las poblaciones afectadas, así como del daño provocado; y planteó discursos desde los que se resaltó la importancia de las experiencias de pérdida mediante la expresión emotiva del dolor en acciones de movilización.
Hasta este punto, la realización de eventos de protesta junto con las formas institucionales de participación se debió a la presencia de dos perfiles en el liderazgo del MPJD: el primero, partidario de la resistencia civil no violenta; el segundo, apegado a los canales formales. El aprovechamiento de acciones disruptivas -como las protestas públicas- y moderadas -como el diálogo con autoridades- permitió el reconocimiento gubernamental del MPJD como un representante legítimo de intereses colectivos, razón por la cual sus demandas lograron acceso al sistema político (Burstein, Einwohner y Hollander, 1995). No obstante, tras las rupturas en Juárez,
acaba una etapa que tiene que ver con mucha movilización y presión directa al poder. Y luego inicia otra […] con acciones más institucionales, de diálogo político, y se olvida de la parte de la presión directa, sin la cual el diálogo con el poder político pierde fuerza. (Ameglio, 2015)
En ese sentido, para Raúl Romero,
después del terrible golpe organizativo que había sido Ciudad Juárez, varios decidimos seguir porque nos humanizamos respecto a lo que ya llamábamos guerra, habíamos conocido a las víctimas de la guerra, los dolores de la guerra; habíamos escuchado a gente por primera vez contar sus historias, habíamos escuchado a quienes estaban viviendo esa guerra: a las víctimas directas. Por eso varios seguimos, a pesar de las contradicciones que algunos pensamos había en el movimiento. (Romero, 2015)
En otro diálogo público el 21 de julio de 2011, como parte de lo acordado en el Castillo de Chapultepec, el MPJD y representantes del gobierno federal anunciaron que trabajarían en cuatro mesas temáticas: 1) procuración de justicia para casos emblemáticos de violencia; 2) sistema de atención y protección a las víctimas; 3) revisión de estrategia de seguridad; y 4) democracia participativa. Como puede notarse, cada eje se articuló a partir de las demandas que presentó el MPJD a Calderón.
Días después, el 28 de julio en el Castillo de Chapultepec, miembros del MPJD sostuvieron un encuentro público con integrantes de las dos cámaras del Congreso de la Unión, a quienes el poeta señaló como corresponsables de la muerte y el dolor, y les exigió pedir perdón a las víctimas. En el encuentro, de aproximadamente seis horas, activistas y simpatizantes del MPJD plantearon exigencias concretas al poder Legislativo en varias materias y se acordó una agenda de trabajo conjunto. Luego de la reunión, la Junta de Coordinación Política del Senado se comprometió a aprobar un proyecto para la ley de víctimas y en agosto los principales grupos parlamentarios anunciaron que comenzaron la preparación de sus respectivas iniciativas.
Durante este periodo se suspendieron todas las mesas de trabajo con miembros del poder Ejecutivo ante la negativa para reconocer aspectos torales del discurso del MPJD: “no les gustaba que habláramos de guerra, que por qué pedíamos paz si México no tenía guerra” (Rodríguez, 2015); “todas las reuniones estuvieron atravesadas por el tema de violencia y violaciones a los derechos humanos. La discursividad que disputaba el MPJD era que el Estado reconociera que en la guerra también tenía responsabilidades” (Romero, 2015).
En el mensaje por su quinto informe de gobierno, Felipe Calderón anunció la creación de la “Procuraduría Social para la Atención de Víctimas de la Violencia” (Presidencia de la República, 2011); por parte del MPJD, Pietro Ameglio consideró el anuncio una simulación, Sicilia opinó que la nueva institución era “puro maquillaje de final de sexenio” y Miguel Concha recriminó la falta de participación de la sociedad civil (Otero, Sánchez y Gómez, 2011).
De cualquier forma, el 6 de septiembre de 2011 se oficializó la creación de la Procuraduría Social de Atención a Víctimas de Delitos (ProVíctima), aunque sin recursos asignados ni personal propio. Respecto a las críticas del MPJD, el subsecretario de Asuntos Jurídicos y Derechos Humanos, Felipe Zamora, señaló que “la voz de Sicilia fue escuchada […] [y] es muy valiosa, pero no es la única” (Martínez, 2011).
A pesar de la insatisfacción con la forma en que se creó la institución, este hecho junto con la promesa de aprobar una ley de protección a víctimas en el Congreso son muestra de la incorporación del tema de protesta del MPJD en la agenda estatal prioritaria (Burstein, Einwohner y Hollander, 1995).
Cobb y Elder (1986) explican que los problemas políticos pueden ganar acceso a la agenda gubernamental mediante la extensión de su alcance, intensidad y visibilidad, evocando una respuesta masiva que gane la atención de los decisores políticos. Desde esta perspectiva teórica, la ampliación del conflicto puede apreciarse en el desarrollo de las acciones del MPJD y en su discurso. Además, los mismos autores indican que las demandas que únicamente señalan hacia una situación en la cual algo tiene que hacerse, pueden despertar simpatía y llegar a la agenda pública, pero requieren una definición más completa para no recibir sólo atención pro forma. En este sentido, los líderes del MPJD propusieron acciones concretas para el avance en la solución de los problemas contra los que protestaban.
Para las personas activistas más cercanas a las estrategias disruptivas, este creciente uso de los diálogos institucionales representa un
periodo gris, que es cuando todo se trabaja para los encuentros con el gobierno y se empieza a entrenar a la gente para las mesas de trabajo en cuestiones de quién puede estar con víctimas, quién puede estar con cuestiones jurídicas… Ahí soltamos las movilizaciones y ya era más estarle apostando a la parte de negociación política. (Bablot, 2015)
A la par, cabe resaltar que en el MPJD participaban víctimas de la violencia, pero también profesionales en ámbitos jurídicos, académicos y políticos. Contar con estos recursos dio pie al desarrollo de capacidad estratégica (Ganz, 2009) que llevó al liderazgo a focalizar su atención en la demanda por una legislación y a establecer tácticas acordes al objetivo.
El MPJD comenzó una caravana al sur del país el 9 de septiembre de 2011. En este recorrido hubo encuentros públicos con miembros de comunidades indígenas y organizaciones de víctimas en diversos municipios de Guerrero, Oaxaca, Chiapas, Tabasco, Veracruz y Puebla, así como un evento en la frontera de Guatemala con México. En este recorrido, los activistas reconocen que
ya tuvimos evidencia del debilitamiento del movimiento […]. Había pleitos por quién hablaba, pleitos con la prensa, pleitos con organizaciones locales… En la primera [caravana al norte del país] todo es terso, pero en la segunda ya son evidentes todas las luchas intestinas. (Bablot, 2015)
Aprobación, controversia y promulgación
El gobierno de Calderón puso trabas para el segundo encuentro público con el MPJD y advirtió que participarían otros grupos para hablar sobre las iniciativas impulsadas por el Ejecutivo en materia de seguridad y justicia, así como para evaluar las mesas de trabajo con el MPJD, pero con sólo dos representantes de este actor colectivo en la mesa principal. El MPJD rechazó las condiciones y finalmente se realizó el diálogo en dos partes el 14 de octubre. En la primera, sólo miembros del MPJD discutieron con Calderón todos los obstáculos impuestos en las mesas de trabajo; después participaron los personajes ajenos al movimiento que legitimaron con sus discursos las acciones gubernamentales. Raúl Romero explica que
no había voluntad del gobierno para crear un sistema integral de atención a víctimas, entonces aprovechamos ese espacio [las mesas de trabajo con el poder Ejecutivo] para sistematizar la información y crear la perspectiva de por qué era necesaria una ley de víctimas. (Romero, 2015)
A su vez, se avanzaba en diferentes proyectos para la ley de víctimas por parte de cada grupo político en el Congreso:
La propuesta ciudadana, que elaboran de manera conjunta la UNAM y el Movimiento por la Paz; el PAN y el PRI impulsan cada cual dos iniciativas, mientras que el PRD enarbola una. Además, personal del Instituto Nacional de Ciencias Penales (INACIPE) y expertos independientes contratados ex profeso elaboran otro documento que, de obtener el consenso de los participantes, sería presentado por la Procuraduría General de la República o la Presidencia de la República la segunda semana de noviembre. (Turati, 2011)3
Al comenzar los trabajos para formular la ley de víctimas, en el MPJD primero se convocó a un equipo
en el que estaba Ximena Antillón, de Fundar, Centro de Análisis e Investigación; Paulina Vega, de la Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos; Elena Azaola; Gabriela Delgado Ballesteros, de la UNAM; y Sylvia Aguilera, del Centro de Colaboración Cívica […]. Ximena convocó a los conversatorios de víctimas, con la intención principal de que compartieran los problemas que enfrentaban cuando llegaban a denunciar a los ministerios públicos […]. Muchas de las víctimas habían investigado solas sus casos y tenían ya un conocimiento desarrollado de lo que realmente el Estado no estaba haciendo. (Romero, 2015)
En las relatorías de los conversatorios se señala que estas organizaciones convocaron a los encuentros por “la necesidad de incluir las experiencias y propuestas de las víctimas en el proceso de elaboración de la LGV” y tuvieron como objetivo “abrir un espacio seguro en el cual pudiesen presentar su experiencia, sus perspectivas y sus propuestas” (Antillón y Vega, 2014).
El documento que emanó de estas consultas alimentó las propuestas de ley que trabajaron el INACIPE y la Oficina del Abogado General de la UNAM, proyectos que fueron la base de la LGV. A su vez, Antillón y Vega (2014) relatan que se organizaron diálogos entre víctimas y legisladores para exponer las necesidades, opiniones y preocupaciones a las que debía responder la ley en la realidad. En la sistematización de los aprendizajes producto de los conversatorios, las autoras destacan que la participación de las víctimas implicó
el reconocimiento del camino de aprendizaje y crecimiento personal al desafiar las barreras institucionales, al enfrentarse al desconocimiento de sus derechos, a la incapacidad de obtener respuestas adecuadas por parte de las autoridades, a la indiferencia institucional y la impunidad en general que impera en el país, para generar así un cambio social amplio. Por ello, el papel de recuperación de experiencias y aportes de las víctimas es fundamental para que la LGV tenga un sentido político reivindicativo, para que sea eficaz y coadyuve a revertir la violencia tanto de parte de agentes no estatales, como de parte del Estado. (Antillón y Vega, 2014: 25-26)
En el mismo sentido, las víctimas que participaron en los conversatorios propusieron que la ley debía: reconocer su dignidad, darles trato digno y evitar la revictimización; definir ampliamente el concepto de víctima; asegurar su participación en la implementación; fortalecer la creación de redes y espacios colectivos; asegurar suficiente presupuesto; establecer mecanismos de capacitación y control a funcionarios; garantizar la transparencia y rendición de cuentas; establecer medidas de seguridad para las personas; contemplar un servicio integral, de calidad y accesible; establecer mecanismos sencillos de coordinación entre autoridades; mantener un monitoreo y evaluación respecto a la implementación, y crear instancias independientes y autónomas para atender a las víctimas.
Pietro Ameglio apunta que
Desde el comienzo se planteó, desde diferentes actores del MPJD y desde los familiares de las víctimas, que es lo más importante, la necesidad de unir la movilización social […] con la parte política-legal […]. Se inició con un primer diálogo con el presidente […], donde se le expuso claramente en voz de los propios familiares de las víctimas la necesidad urgente de parar esta guerra, de cambiar el modelo de seguridad armada […], de que aparezcan los desaparecidos y de que haya justicia y dignidad para los muertos […]. Esa parte del diálogo político, de la necesidad de legislar en estos temas tan importantes de la guerra tiene que ver con la LGV […]. Se buscó hacer algo que en otros países ha sido muy importante, por ejemplo, en el caso de Colombia, de que haya un marco legal que obligue, para empezar, al Estado a buscar a los desaparecidos […], que haya un registro federal de datos forenses […], un fondo nacional de reparación […]. Si bien no es el tema principal […], es muy importante en el sentido de que una familia que es víctima de la violencia queda en un desamparo total; no sólo en el sentido emocional, psicológico y humano, sino material […]. Es más que justo que el Estado asuma una responsabilidad, como parte de esta guerra y de esta política de seguridad pública, con los muertos y desaparecidos. (Borde Político, 2012)
Ya en enero de 2012, los tres principales partidos políticos en el Congreso acordaron como prioridad la discusión de los proyectos de ley. Un mes después, Julián LeBarón se separó del MPJD con una carta en la que argumentaba que “la función principal” del movimiento “se convirtió en ser interlocutor con los partidos políticos y el gobierno” (LeBarón, 2012). La separación del chihuahuense se dio cuando una de las principales demandas de movimiento comenzaba a materializarse, pero él considera que
Tenemos bibliotecas llenas de leyes y casi tenemos el 100 % de impunidad. No creo que con más leyes se vaya a resolver el problema. No quiero participar en la negociación de ninguna ley; creo que la ley es una herramienta punitiva, coercitiva, y creo que hacer el bien con malos medios pudre el fin que buscas. (LeBarón, 2015)
Eliana García Laguna, asesora legislativa y participante del proceso de formulación de la LGV junto al MPJD, comenta que a inicios de 2012 comenzó
un comparativo, de más de mil páginas, entre las distintas leyes que ya estaban en el Congreso y, al revisarlo, acordamos que usaríamos dos [iniciativas de] leyes como base: la del Instituto Nacional de Ciencias Penales y la de la Universidad Nacional Autónoma de México. (García, 2015)
Así, con la colaboración de Silvano Cantú y Julio Hernández Barros, García Laguna adecuó el texto. También ex diputada de la LIX Legislatura, Eliana García recuerda que recibió observaciones de distintas personas -principalmente, de Ana Lorena Delgadillo, Paulina Vega, Ximena Antillón, Sylvia Aguilera y José Antonio Guevara, de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal- para el ajuste del documento y su respectivo dictamen.
Por falta de quorum, el Senado pospuso la discusión y algunos legisladores argumentaron no tener facultades constitucionales para trabajar en el tema. Javier Sicilia apunta que
cuando la ley se empantana para la aprobación, Emilio Álvarez me dice que le llame a Manlio [Fabio Beltrones]; le llamo y pregunto qué pasó, le dije que íbamos a ir para allá [al Senado] a armar un desmadre, que íbamos a ayunar ahí. Voy con Emilio, las víctimas, Pietro y más; entramos y estaba también Murillo Karam. Me dicen “danos chance, Javier. Si quieres que la gente se quede, pues que se quede, pero te pedimos un voto de confianza”. Lo consulto con las víctimas y les damos el voto de confianza. (Sicilia, 2015)
A pesar del acuerdo, el MPJD se mantuvo en plantón afuera del Senado a manera de presión. Araceli Rodríguez comenta que durante este periodo
nos pasábamos días enteros tocando puerta por puerta de los legisladores […]. Buscamos que la voz de las víctimas sensibilizara a los legisladores, que los hiciera entender por qué necesitábamos esa ley. Las víctimas finalmente sabíamos cómo debía ser implementada una ley porque conocíamos el proceso de revictimización e impunidad. Fue algo muy emocionante, porque, como víctimas, fuimos aprendiendo a construir a través del dolor. Construir una Ley General de Víctimas era construir esperanza. (Rodríguez, 2015)
Cabildeos del gobierno federal retrasaron las discusiones (Rea y Baranda, 2012), pero el Senado aprobó la Ley General de Víctimas el 25 de abril con la presencia de familiares de víctimas y miembros del MPJD. Luego, el 30 de abril la Cámara de Diputados aprobó unánimemente la ley, en los términos votados por el Senado, y se envió el documento al poder Ejecutivo el 10 de mayo para seguir el proceso. Javier Sicilia (2012) sintetizó que para los integrantes del MPJD
este logro ha sido resultado de dialogar con las instituciones y hacer propuestas concretas en diversos ámbitos gubernamentales, así como de manifestarnos pacíficamente, reuniones con instituciones académicas y organizaciones de la sociedad civil y hasta dos semanas intensas de reuniones con legisladores previo a su aprobación […]. La ley […] no resuelve ni las causas ni el origen de la violencia ni de la impunidad […] pero muestra, al reconocer la realidad y la necesidad de justicia de las víctimas, la debilidad del Estado y la poca voluntad de quienes conducen este país para enfrentar la actual emergencia nacional desde una agenda estructural y sienta una mínima base para enfrentar a la situación actual. Por fin, al final del sexenio, con más de 50 000 muertes, más de 20 000 desapariciones y más de 160 000 desplazados, tenemos, con esa ley, la posibilidad de un registro nacional de víctimas y de desaparecidos, y un fondo económico para sus indemnizaciones.
La ley aprobada establecía los derechos de las víctimas directas e indirectas ante el Estado, distribuía obligaciones para los tres ámbitos de gobierno y poderes de la Unión, creaba el Sistema Nacional de Atención a Víctimas, la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas, el Registro Nacional de Víctimas, el Fondo de Ayuda, Asistencia y Reparación Integral del Daño y la Asesoría Jurídica Federal de Atención a Víctimas.
La aprobación por unanimidad en el Congreso de la Unión no fue suficiente. El proceso que la ley siguió se complicó con un galimatías que derivó en una inconsistencia respecto a la fecha oficial en que el Ejecutivo recibió el proyecto de decreto y que detuvo el proceso legislativo. El MPJD consideró esto un procedimiento ilegal para frenar la implementación de la ley (Gordillo, 2015: 106-108); sin embargo, a finales de mayo realizó un diálogo público con los cuatro candidatos presidenciales, en el que el priista Enrique Peña Nieto se comprometió a promulgar la ley en caso de ocupar la Presidencia.
A pesar de que el Senado exigió al poder Ejecutivo cumplir su obligación constitucional y promulgar la ley, la noche del 1 de julio, cuando se realizaron las elecciones presidenciales, el Congreso recibió las observaciones al proyecto de decreto. En 41 páginas, Calderón argumentó tanto inconsistencias constitucionales como respecto del esquema de protección y reparación a víctimas y en el marco institucional propuesto. De esta manera, en el documento Calderón externó posturas tales como que “no existió […] acuerdo entre ambas Cámaras respecto de la totalidad del contenido del Proyecto de Decreto”, la ausencia de una “disposición constitucional que […] obligue expresamente al Congreso de la Unión a emitir dicha ley”, su interpretación de que “algunas de las disposiciones de la ley […] pudieran resultar contrarias a los derechos humanos”, su consideración de que “la finalidad de la Ley […] es muy loable […], sin embargo, […] el costo del mecanismo es incuantificable y, por lo mismo, insostenible” y el cuestionamiento a que las reparaciones que planteaba la ley “no son sensibles a la diferencia entre los casos en que existe responsabilidad del Estado y en los que dicha responsabilidad corresponde únicamente al delincuente” (Calderón, 2012: 25-40).
Como respuesta, el MPJD consideró la acción un veto de facto, “una burla al dolor y a las demandas de las víctimas” y Sicilia declaró, en referencia a Calderón, que “un hombre que falta a su palabra no vale nada” (Gil, 2012). Además, el poeta recuerda que en ese momento habló con varios legisladores y comunicó la necesidad de presionar: “¿Cómo el poder Ejecutivo va a decir al poder Legislativo que esa ley no pasa? Éste es un acuerdo de la representación del país, falsa o no, pero es la representación del país […], ¿por qué la va a secuestrar un presidente?, ¿pues qué es un monarca o qué chingados?” (Sicilia, 2015).
El Congreso devolvió el proyecto al Ejecutivo para su promulgación, por considerar extemporáneo el envío de sus observaciones, pero al cabo de una semana Calderón presentó el 19 de julio una demanda de controversia constitucional ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación. El subsecretario de Enlace Legislativo, Rubén Fernández, convocó a reunirse y comenzar los trabajos para una ley “que verdaderamente ayude a las víctimas del delito y de la violencia” (Pérez, 2012). Sobre ello, Javier Sicilia recuerda que “me habla Poiré y dice que el presidente quiere verme; le respondí ‘yo no tengo nada que hablar con él. La única manera en que yo me siente con él es que retire la controversia’” (Sicilia, 2015). Jesús Suaste reflexiona también sobre la trascendencia de este impedimento a la publicación de la LGV:
Según las declaraciones de Calderón la controversia responde a motivos técnicos […]. Sin embargo, la iniciativa plantea un problema más profundo, una controversia al nivel del concepto del Estado, pues la Ley de Víctimas ejerce un efecto de duplicación: exige el cumplimiento de tareas que ya están estipuladas en otros códigos y que por ende ya deberían estar cubiertas por las instituciones […]. Y ante este hecho, la Ley de Víctimas significaba la implícita aceptación de que tales tareas son sistemática y permanentemente incumplidas. Al reconocer la situación excepcional de las víctimas la ley también reconoce la situación de permanente excepcionalidad en que el Estado opera como institución. La aprobación de la ley inconstitucional demostraba la inconstitucionalidad de facto del estado. (Suaste, 2017: 154-155)
La SCJN admitió el recurso de inconstitucionalidad y dejó sin efecto la ley hasta pronunciarse al respecto. En respuesta, el Senado contrademandó a Calderón por extemporaneidad de sus observaciones; sin embargo, correspondería a la siguiente Legislatura dar seguimiento al tema. En seguida, Felipe Calderón presentó su propia iniciativa para una Ley general de atención y protección a las víctimas, que buscaba “subsanar las inconsistencias” del documento aprobado en el Congreso. Entre los aspectos más “importantes” de su propuesta, Calderón enlistó la coordinación entre todos los ámbitos de gobierno, los derechos al trato digno y la verdad, la creación de la Conferencia Nacional de Atención Integral a Víctimas, la ampliación del fundamento jurídico de ProVíctima y la reparación del daño por parte del delincuente. Además, solicitó al Congreso reformar el artículo 73 constitucional para poder legislar en la materia.
Eliana García relata que ella y Javier Sicilia iniciaron contacto en octubre de 2012 con el equipo de Enrique Peña Nieto, quien ganó la elección presidencial (García, 2015). A ambos se les comunicó la intención de promulgar la ley, como un proyecto diferente al que estaba en la SCJN, el mismo día de la toma de posesión; sin embargo, los plazos se incumplieron, por lo que desde el nuevo gobierno se presentó a la SCJN un documento para desistir de la controversia el 5 de diciembre. Casi un mes después, el 9 de enero de 2013, Peña promulgó y publicó la LGV en un evento acompañado por Javier Sicilia. En ese momento, el MPJD alcanzó un nuevo ámbito de influencia mediante la adopción de una legislación (Burstein, Einwohner y Hollander, 1995).
Discusión
Luego de la reconstrucción del proceso que es objeto de este análisis, resulta pertinente interpretar la evidencia empírica a partir de la estructura teórica con la que fue planteada la hipótesis en la primera sección de este trabajo.
¿Por qué buscar la promulgación de una ley?
Como señalé en las páginas previas, el MPJD enfocó sus esfuerzos en la promulgación de la LGV, pero es importante destacar que hubo distintas apreciaciones respecto a tal postura, puesto que implicó cierto abandono de la protesta. Según recomiendan McCann (1994) y Kostiner (2003), en el estudio de la movilización legal es relevante dar cuenta de los significados que los activistas asignan a las normas legales y a su participación en procesos que las involucran; por tal motivo, cito algunas opiniones de integrantes del MPJD respecto a esta focalización de tácticas hacia el ámbito institucional. Por ejemplo, Pietro Ameglio sostiene que
los conflictos no se pueden resolver sin diálogo entre todas las partes. No es la disyuntiva de si dialogar o no con el gobierno. La experiencia histórica de luchas sociales […] nos ha enseñado que el diálogo con el poder, sin una presión no violenta en la calle y sin un aparato intelectual, académico, de expertos, que avalen las posturas de uno y que den fuerza moral, termina siendo una forma en que el poder logra neutralizar las demandas, crear situaciones de simulación, firmar acuerdos que no va a cumplir […]. No se construyeron acciones estratégicas de no violencia con fuerza suficiente para enfrentar el poder; ésa es mi gran crítica. Eso debilitó bastante al movimiento porque le quitó la capacidad de organizar estratégicamente otro estilo de acciones no violentas, de proponerlas a los familiares y discutirlas en colectivo […]. No me molestan las decisiones, trato de entenderlas. Tampoco me hago tonto en la reflexión, pero entiendo que otras acciones podían poner más en riesgo a la gente […]. Hay una ley, como dicen muchos, que no hay en muchas otras partes del mundo, pero una ley a la mexicana, en el sentido del gatopardismo, de la simulación. Es una ley [hecha] para que no se cumpla nunca. (Ameglio, 2015)
En el mismo sentido, Raúl Romero considera que hay una responsabilidad colectiva por el abandono de la movilización social:
Todos somos responsables […]. Siempre habíamos dicho que el movimiento avanzaba con dos piernas: la social y la institucional… Iba a Juárez, se encontraba con Ejecutivo; viajaba a Chiapas, se encontraba con el Ejecutivo. Indudablemente eso derivó en conflicto al abandonar la parte social para concentrarse en la parte de diálogo, de apostarle todo a la ley. (Romero, 2015)
Los procesos de movilización legal, sugiere Peláez (2015), tienden a dar resultados discordantes, puesto que implican avances parciales en determinados aspectos, que además son evaluados de manera diferente por diversos actores. Frente a estas posiciones divergentes, debe comprenderse que las personas activistas de un movimiento social justifican o critican el uso de la ley en función de ciertos esquemas instrumentales, políticos y culturales propios (Kostiner, 2003).
En entrevista con el autor, Javier Sicilia sostuvo que la LGV se pensó “absolutamente” como un primer paso para modificar la política de seguridad (Sicilia, 2015). Jorge González de León coincide con él al decir que la LGV es uno de los “más importantes logros del movimiento; es una ley enfocada en la seguridad ciudadana, ya no en la lógica militarista […]. La LGV es incómoda porque es un mea culpa para el Estado” (González, 2015). En palabras de Eduardo Vázquez (2016), se trató de un avance en el “camino de la paz, […] por sí solo insuficiente”. Además, Sicilia (2016) reconoce la misma limitación al expresar que “no servirá de gran cosa […]. Pero […] frente al entrampamiento electoral de la nación, sólo tenemos esa ley para enfrentar el desastre. Es ella o nada”.
Como apuntan Marshall y Barclay (2003), la ley enmarca lo posible, lo probable y lo imposible en los cursos de acción y la toma de decisiones. Por ello, Schneider (1986) sostiene que el discurso de derechos puede expresar valores humanos sobre la forma en que los individuos desarrollan un sentido de identidad -en un proceso que involucra la construcción de tales valores para luego insertarlos en un campo de legitimidad socio-jurídica. La misma autora apunta que el discurso de derechos y el discurso político deben entenderse desde una perspectiva dialéctica, aunque en ocasiones puedan parecer opuestos: la demanda de derechos puede desprenderse de una visión política y ser, a su vez, una declaración política. De tal forma, al interior del MPJD se dio un proceso contencioso entre actores con diferentes posiciones a partir de las oportunidades frente a situaciones específicas.
En una carta pública, el Subcomandante Marcos del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) reconoció que la movilización del MPJD “hizo tangibles a las víctimas. Las sacó de la nota roja, de las estadísticas”, pero declaró no entender “por qué se dedican tanta energía y esfuerzos a la interlocución con una clase política que, desde hace tiempo, perdió toda voluntad de gobierno y no es más que una pandilla de facinerosos” (SCI Marcos, 2011). En respuesta, Sicilia declaró que
aunque […] los desconcierte, compartimos los mismos anhelos y esperanzas, las de “un mundo en el que quepan muchos mundos” […]. Caminar, dialogar, abrazar y besar […] son las formas que asumimos no sólo para acompañar a otros y a otras, sino para encontrar el camino perdido y hacer la paz. (Urrutia, 2011)
En entrevista, el poeta profundiza explicando que aclaró a los zapatistas que en el MPJD
no estamos defendiendo un territorio; estamos defendiendo a personas que agravió el Estado. Pero nosotros no podemos suplir al Estado […] y el dolor es su responsabilidad. ¿A quién increpamos? El tema de las víctimas es un tema de Estado. (Sicilia, 2015)
Los marcos en que se da la acción colectiva niegan la inmutabilidad de una situación indeseable y apuestan por la posibilidad de un cambio (Gamson y Meyer, 1996). Hirschman (1991) argumenta que los líderes de los actores colectivos usan una retórica del cambio para convencer con percepciones positivas sobre la acción y sus posibles consecuencias. Como apuntan Gamson y Meyer (1996), si las figuras con liderazgo no sobreestimaran el grado de sus oportunidades de acción y cambio, no estarían haciendo sabiamente su trabajo. Según apunta Pedriana (2006), los derechos son símbolos legales fundamentales que impactan directamente en la forma en que los movimientos sociales conciben, legitiman y actúan sobre sus agravios y objetivos. El mismo autor considera que cuando un movimiento traduce un marco legal en un derecho oficialmente reconocido, puede impulsar el cambio social de dos maneras: primero, mediante la transformación de las relaciones formales-estructurales entre el grupo agraviado y quienes ejercen el poder; segundo, mediante la modificación del entorno político en que se darán futuros conflictos bajo el mismo tema de protesta.
Las decisiones relacionadas con las leyes ofrecen posibilidades de nuevas interpretaciones, de introducir la legalidad en donde antes no estaba para reformular nuevos entendimientos en la vida social, por lo que la acumulación de demandas en el sistema legal puede tener efectos importantes en la creación y consolidación de nuevos derechos y exigencias (Marshall y Barclay, 2003).
Para McCann (2008a), las convenciones legales aprendidas pueden moldear las comprensiones, las expectativas y las interacciones entre personas; estas construcciones influyen en las concepciones sobre las posibilidades sociales. Así, el autor apunta que los instrumentos legales importan como medio y fin de la acción porque proveen principios normativos y recursos estratégicos para enfrentar los problemas sociales.
Andersen (2005) identifica cuatro dimensiones en las oportunidades legales: el acceso a la estructura institucional formal, la configuración de poder sobre temas relevantes, la disponibilidad de aliados y los marcos discursivos jurídicos. Considero que la LGV incide en al menos dos: la apertura del acceso al sistema institucional mediante la creación de la CEAV (Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas) y en la ampliación de los marcos legales para su aprovechamiento discursivo por otros actores colectivos. En la configuración de poder no habría consecuencias porque, como sostiene la misma autora, ésta se relaciona con la estabilidad de los jueces y sus perspectivas sobre litigios concretos, mientras que la disponibilidad de aliados requeriría otro tipo de estudio para su análisis.
Por su parte, De Fazio (2012) propone como variables de las oportunidades legales la ya mencionada accesibilidad al sistema, la disponibilidad de derechos “justiciables” y la receptividad judicial; bajo este esquema, la LGV abre oportunidades en cada dimensión porque permite que los derechos planteados en ella puedan ser sujetos a decisión de una corte para obligar a su implementación y porque las instituciones tienden a ser más receptivas ante la sociedad conforme se ven expuestas a una presión normativa del ámbito legal (Epp, 2008; Edelman, 1990, 1992).
Con este esbozo a la reconfiguración de oportunidades legales gracias a la promulgación de la LGV, es fundamental reiterar que, como advierte Peláez (2013), la violencia en México complica y matiza la expansión de derechos. Es decir, el campo jurídico no es por sí mismo un espacio de transformación, pero sí constituye un ámbito en el que es posible obtener victorias parciales y contender por el cambio social (Peláez, 2013; Santos y Rodríguez-Garavito, 2005). En cualquier caso, coincido con la reflexión de Verástegui (2014: 14), respecto a que la LGV “puede ser una oportunidad para cambiar la relación entre las víctimas y el Estado, y poner a las autoridades frente al escrutinio de las víctimas como sujetos de derechos”. Antillón y Vega (2014) concuerdan con lo dicho al señalar que la LGV reconoce el derecho de las víctimas y de sus colectivos a participar en el desarrollo de políticas públicas y en la implementación misma de la ley, “esto representa un cambio de paradigma, ya que reconoce los derechos de las víctimas no sólo en el marco del proceso penal, sino como ciudadanos y ciudadanas” (Antillón y Vega, 2014: 27).
Un análisis profundo sobre la manera en que se ha implementado la ley requeriría un marco analítico diferente, puesto que se trata de un ámbito de influencia diferente al de la adopción de la legislación (Burstein, Einwohner y Hollander, 1995). Con esto en consideración, si bien la LGV no ha tenido el impacto esperado en la cotidianidad mexicana, sostengo que, como señala la teoría, puede influir como constructo legal en el imaginario social y en las posibilidades dentro del campo político para buscar la reconstrucción de las relaciones colectivas y desafiar el orden institucional (Hilson, 2002). De tal manera, el caso del MPJD y la LGV aporta evidencia empírica a la premisa de que los actores de la sociedad civil no son simples beneficiarios pasivos de derechos, sino agentes que pueden exigir, desarrollar y reformular el acceso a la justicia (Vanhala, 2018).
¿Qué factores permitieron la obtención de la ley?
Respecto a la segunda pregunta de investigación, retomo los tres elementos fundamentales para explicar la obtención de la ley. Primero, la enmarcación del discurso en torno a la figura de las víctimas y sus derechos. La retórica oficial del sexenio buscó convencer a la opinión pública que las muertes violentas sólo ocurrían entre bandas del crimen organizado (Calderón, 2010). De hecho, el presidente comparó al país con una casa llena de cucarachas a la que había que limpiar (Aranda, 2011) y el secretario de la Defensa Nacional minimizó las muertes de civiles durante enfrentamientos entre fuerzas armadas y crimen organizado como “daños colaterales” (Ballinas, 2010).
Como apunté en el texto, el MPJD realizó múltiples acciones para dar rostro, nombre y apellido a las víctimas en el país. La enmarcación del discurso que analizan Cress y Snow (2000) consta de dos partes: pronóstico y diagnóstico. Respecto a la primera, el MPJD enfocó la atención del público y las autoridades en el tema de la necesidad de justicia, memoria y reparación del daño para las víctimas, señalando las responsabilidades que el Estado incumplía y las formas en que incentivaba la violencia; en lo que concierne al diagnóstico, el actor colectivo propuso en distintas ocasiones lo que consideró necesario para comenzar a resolver el problema, entre ello, la legislación para proteger a las víctimas.
El segundo factor que incidió en la obtención de la LGV fue la capacidad estratégica que se desarrolló entre el liderazgo del MPJD. Acorde con la idea de Ganz (2009), los activistas del movimiento focalizaron sus esfuerzos -con las discrepancias ya señaladas- en la formulación de la LGV, haciéndola prioritaria en su propia agenda; de igual forma, irrumpieron en el espacio público al usar tácticas que maximizaron el aprovechamiento de los recursos que poseían: las relaciones de activistas con otras organizaciones, que llevaron a alianzas y permitieron la organización de las caravanas; el posicionamiento de Emilio Álvarez como operador político para cabildear con los poderes Ejecutivo y Legislativo, que permitió los diálogos públicos en Chapultepec; el activismo de víctimas de la violencia, cuyas historias evidenciaban lo oculto por el discurso oficial; y la presencia de profesionales capaces de formular posibles soluciones para el tema de protesta del MPJD, que derivó en proyectos legislativos. Sobre la respuesta ante oportunidades (timing), considero representativa la búsqueda de entendimiento con el gobierno electo en 2012 -a pesar de los cuestionamientos sobre el proceso electoral-, para promulgar la ley.
En tercer lugar, la estructura de oportunidades políticas. La estrategia de seguridad de Felipe Calderón había sido cuestionada por organizaciones nacionales e internacionales en repetidas ocasiones durante los años previos a las movilizaciones del MPJD, por lo que su defensa en el tema era más débil que cuando inició la “guerra” contra el narcotráfico; es decir, convergieron oportunidades políticas con vulnerabilidades del objetivo (Nathanson, 1999). Respecto a la estructura de oportunidades políticas, dice Tarrow (1994) que donde más claramente se expresa la expansión del acceso al sistema político es en la proximidad de periodos electorales.
En el caso de estudio, tal situación ocurrió en 2012, que a la vez influyó en la inestabilidad de los alineamientos políticos, porque, como expone el mismo autor, la cambiante fortuna de los partidos del gobierno y la oposición puede inducir a las élites a competir en busca de apoyo fuera del estamento político (Tarrow, 1994). Este aspecto se conecta con la presencia de aliados influyentes, que fueron legisladoras y legisladores de diferentes grupos políticos, particularmente quienes apoyaron las demandas del movimiento social porque se beneficiarían con los resultados de la protesta (Amenta, Carruthers y Zylan, 1992). En este caso, el Partido Revolucionario Institucional (PRI), primera fuerza política en el Congreso -que regresaría a la Presidencia después de ganar las elecciones de 2012-, se benefició de la aprobación y promulgación de la LGV al legitimarse mediante una diferencia retórica con la estrategia de seguridad de Felipe Calderón. Por último, la división de la élite es apreciable cuando el Congreso de la Unión rechaza, por primera vez, las observaciones que el Ejecutivo hizo a una ley y, después, lo contrademanda por la controversia constitucional.
Finalmente, cabe destacar que Hilson (2002), Andersen (2005) y De Fazio (2012) señalan que la estructura de oportunidades políticas y la estructura de oportunidades legales deben entenderse como interrelacionadas en un marco más amplio y general, puesto que sus dimensiones comparten aspectos e influyen unas en otras por igual. Andersen (2005) es clara respecto a que la relevancia de las dimensiones a estudiar se da en función de la naturaleza de la investigación que se plantea. Hilson (2002) apunta que, como en el caso de las oportunidades políticas, las legales tienen características estructurales y contingentes, pero es indispensable no subsumir las segundas a las primeras al estudiar movimientos sociales, sino tratar la ley como una variable separada. Por su parte, De Fazio (2012) coincide en que empíricamente lo legal y lo político interactúan, pero es importante distinguirlos analítica y conceptualmente porque influyen en las estrategias de los movimientos sociales de manera diferente. En cualquier caso, las oportunidades políticas y las legales son aspectos demasiado amplios, así que su capacidad explicativa depende de las variables específicas que se escogen para estudiar (Gamson y Meyer, 1996).
Conclusiones
Jorge Verástegui (2014: 11) recuerda que, hacia finales del sexenio de Calderón, “tras deambular por las diferentes dependencias gubernamentales en las que sólo encontraron criminalización y puertas cerradas”, las víctimas y sus familias comenzaron a organizarse en colectivos para demandar el cumplimiento de sus derechos. En el mismo sentido, Pietro Ameglio (2016) reconoce que, a partir de las movilizaciones sociales en todo el país, con las acciones del MPJD se logró
visibilizar el horror y la magnitud de la guerra en el país; dignificar a las víctimas en su identidad social e historia particular, organizarlas y consolarlas, convertirlas en sujetos sociales de derechos humanos, paz, verdad y justicia; romper la normalización de lo inhumano y el terror de este modelo de “paz armada”. (Ameglio, 2016)
Poco después de la promulgación de la LGV, Carlos Beristain (2014) señalaba que la ley era una conquista dado que la problemática de las víctimas empezó a reconocerse sólo después de su movilización. “De un escenario en que las víctimas eran los números de una guerra -que a veces tenía ese nombre y otras se ocultaba- pasaron a llenar las calles y los foros, y a ocupar los pasillos de instituciones exigiendo respuestas y justicia” (Beristain, 2014: 9). La exigencia de la LGV representó un reconocimiento de la realidad del país. A partir del discurso de derechos y la apertura de oportunidades legales se planteó un espacio, aunque acotado, para el cambio de un enfoque militarista hacia uno basado en la seguridad humana. Sin embargo, Schneider (1986) advierte que un enfoque excesivo por parte de los movimientos sociales en la conciencia de derechos puede alienarlos o restarles poder. La autora sostiene que los reclamos basados únicamente en derechos no son una base sólida per se para consolidar este tipo de actores colectivos ni para buscar el cambio social; sin embargo, su importancia no debe desestimarse porque el discurso de derechos puede ser un vehículo de crecimiento político y de desarrollo de identidad colectiva. Esta aparente tensión puede apreciarse en el caso del MPJD, que perdió capacidad movilizadora al enfocar sus esfuerzos en la obtención de la LGV, pero ganó una importante proyección y legitimidad política que permitió alcanzar el objetivo.
Si bien la discusión escapa a los objetivos de este trabajo, no puede dejar de señalarse que los derechos humanos no son únicamente normas, sino también relaciones de poder construidas con la participación de diferentes actores -incluidos los movimientos sociales y los gobiernos-, y que su potencial de transformación política y de generación de cambio no está dado ni es rotundo (Estévez y Vázquez, 2015). De hecho, Burstein y Monaghan (1986) reconocen que las leyes difícilmente influyen en el cambio social si no son movilizadas; es decir, las personas necesitan recurrir a ellas, contar con los recursos para hacerlo y tener la posibilidad de interpretaciones favorables por parte de las instituciones. Esta movilización de las leyes no garantiza su efectividad, pero es clave para cualquier impacto durante la implementación.
Con todo esto en consideración, cabe reiterar que la movilización legal no empodera o desempodera a la gente de forma automática, sino que la importancia de una ley dependerá de las dinámicas complejas del contexto cambiante en que los conflictos ocurran (McCann, 2008a). Además, como apunta Coglianese (2001), las reformas legales representan sólo un medio, entre muchos más, en que los movimientos sociales se pueden apoyar para buscar cambios efectivos en la dinámica social. Este trabajo invita, inspirado en la sugerencia de López (2013), a realizar estudios de movilización legal no sólo basados en el litigio de derechos, sino en la enmarcación de estos, en cómo son apropiados, en la manera en que motivan y legitiman las aspiraciones de los grupos movilizados.
