I. Alexander Hamilton: el gran diseño de la estrategia económica de Estados Unidos como nuevo país independiente

Alexander Hamilton, designado en 1789, a los 34 años, primer secretario del Tesoro de Estados Unidos en el primer gobierno de George Washington, merece considerarse como el creador del Estado Desarrollador. La economía de Estados Unidos, al haber conquistado la independencia, se encontraba en una situación crítica, particularmente en la parte fiscal, con una gran deuda heredada de la guerra, escasos ingresos y un país fragmentado entre los estados del sur, dependientes de la agricultura, especialmente el algodón y con mano de obra esclava, y los estados del norte, comerciantes con una producción incipiente en manufacturas. Se había aprobado una Constitución para definir las características de la nueva democracia, es decir, había un proyecto político, pero no había un proyecto económico acordado.

Hamilton fue un verdadero hombre de genio, nacido en las peores condiciones sociales, que consigue con grandes esfuerzos educarse y formarse profesionalmente en Nueva York en el King’s College, antecedente de la Universidad de Columbia. Logra definir, con gran visión y talento, una gran nueva estrategia para el desarrollo de Estados Unidos.

Se ha dicho que Adam Smith elaboró una nueva teoría del desarrollo económico. Hamilton configuró una política y una práctica.¹ Su objetivo, como en otros casos de países rezagados o apenas independizados, era formar una gran nación económicamente fuerte para enfrentar los retos externos, sobrevivir primero, y luego alcanzar a las grandes potencias. Se inspiró en la corriente de pensamiento mercantilista, que le daba al Estado un papel estratégico. Sus ideas eran contrarias a las de Adam Smith y a la concepción imperial de la Gran Bretaña, que pretendía que sus colonias y los nuevos países fueran exportadores de materias primas y alimentos, al tiempo que mantenían sus economías abiertas para vender al extranjero sus productos manufacturados. Hamilton cambió todo eso, y sentó las bases para que Estados Unidos se convirtiera en una gran potencia industrial.

Su influencia, fuera de la unión estadounidense, fue muy importante. Federico List, el gran economista alemán, que vivía exiliado en Estados Unidos, conoció de primera mano la estrategia de Hamilton, expresada de manera muy lúcida en el Informe sobre las manufacturas. Esa fue su inspiración para escribir una obra clásica, el Sistema nacional de economía política, como gran reacción intelectual para refutar “el pensamiento único de Adam Smith”. La obra de Federico List influyó, en la época de Bismarck, en la formación de la Unión Aduanera alemana, embrión de lo que sería, en 1871, aquel imperio unificado, y argumento también para hacer frente a las exportaciones manufactureras inglesas. El suyo fue libro de cabecera del conde Serguéi Witte, líder de la industrialización rusa en las postrimerías de la época zarista. De allí, su influencia se extendió a Japón.

Los grandes pilares de la estrategia de Hamilton para estructurar un primer Estado Desarrollador fueron:

Todas estas propuestas favorecieron el debate económico y político de la joven nación y estaban en el centro de las discusiones, y en la definición del modelo nacional. Su principal enemigo era nada menos que Thomas Jefferson, apoyado por James Madison, dos de los grandes “padres fundadores”. Jefferson era ferviente partidario de un gobierno federal mínimo y de estados fuertes, de una economía esencialmente agrícola, que era la que predominaba en el sur (él era rico terrateniente de Virginia), individualista, de pequeños propietarios. Hamilton representaba lo contrario: propugnaba un Estado nacional vigoroso y promotor de la centralización, una economía industrial sustentada en grandes empresarios y banqueros, elitista, todo lo cual llevaría el país a ser una gran potencia.

El debate que se da en el Congreso y ante la opinión pública, sobre la consolidación de la deuda y la creación del Banco Nacional, es tan importante que propicia la creación de los dos primeros partidos políticos: el Partido Republicano, conservador, de Jefferson y Madison, y paradójicamente el Partido Federalista progresista, de Hamilton, que quiere un Estado federal fuerte.

II. Consolidación de las finanzas públicas

El 4 de julio de 1789, el Congreso promueve su primera Ley Tarifaria (Tariff Act) -el autor principal es Hamilton-, que generaría la parte principal de los ingresos públicos y, simultáneamente, protegería la industria manufacturera naciente. Este impuesto permitía financiar la operación con que se consolidaba la deuda y su futuro servicio. También se impondrían impuestos al consumo:² uno sobre el whisky propicia una rebelión armada en el estado de Pensilvania. Con las medidas tributarias y arancelarias había amplios recursos para solventar la deuda. Hamilton escribió: “Ningún país podrá tomar préstamos en mejores condiciones, porque nadie puede ofrecer mayor seguridad.”³

Hamilton consideraba que la deuda pagada, y dotada de un servicio adecuado, ayudaría a superar la falta de capital líquido para la inversión, y a producir una mayor y más flexible oferta monetaria. Los bancos podrían emitir billetes con la garantía de bonos gubernamentales, y los deudores podrían también ofrecerlos como pago colateral de créditos bancarios.⁴

Hamilton es nombrado secretario del Tesoro el 11 de septiembre de 1789. A una semana de haber recibido ese nombramiento, el Congreso le encarga rendir un informe sobre la situación de la deuda estatal y federal, con recomendaciones para consolidarla. Sería el primero de sus tres grandes mensajes: el Informe sobre el crédito público (Report on the Public Credit) del 14 de enero de 1790. El primer objetivo del Informe rezaba que “la provisión adecuada de apoyo al crédito público es una cuestión de la mayor importancia para el honor y la prosperidad de Estados Unidos”.

El problema era en extremo complejo. La deuda era muy heterogénea, con una variedad de títulos, pagarés, notas, casi todas ya no en manos de los deudores originales, y se comerciaban debajo de su valor nominal. Hamilton dividió el problema, para su tratamiento, entre la deuda federal y la estatal.

III. Creación del Banco de Estados Unidos, el “First Bank of the United States”

Dentro de su concepción del Estado Desarrollador, Hamilton consideraba que era indispensable fundar un Banco Nacional. Respecto de eso, como con muchas cosas, estaba inspirado en la institución inglesa del Banco de Inglaterra. El organismo propuesto debía cumplir las funciones de un banco central, un agente fiscal del gobierno, para ayudar en la recaudación fiscal, en la administración de la deuda, para emitir moneda y controlar la oferta monetaria, para operar el sistema nacional de pagos -tarea difícil con las malas comunicaciones- y regular la banca de alcance limitado. Hasta ese momento sólo existían algunos bancos estatales.

Nuevamente el Congreso pidió a Hamilton que le rindiera un informe. Fue su segundo mensaje clásico: el Informe sobre el Banco de Estados Unidos (Report on the Bank of the United States), del 13 de diciembre de 1790.

En ese Informe decía, con gran clarividencia:

Un Banco Nacional es una institución de importancia primaria para una próspera administración de las finanzas, y será de gran utilidad en las operaciones relacionadas con el apoyo del crédito público…

Es un hecho bien entendido que los bancos públicos han encontrado aceptación y patronazgo entre las más importantes e ilustradas naciones comerciales, como han sido Italia, Alemania, Holanda, Inglaterra y Francia.

Sin embargo, aunque Hamilton aceptaba la importancia de poder dotar el crecimiento del país con suficiente liquidez, consideraba inadecuado que el gobierno abusara de la prerrogativa de emitir papel moneda. En el propio Informe consignaba:

Imprimir billetes es una operación mucho más fácil que imponer impuestos. Un gobierno, con la práctica de hacer emisiones de papel, pocas veces fallaría en usar esa facultad en una emergencia, empleando ese recurso para evitar otro medio menos auspicioso para su popularidad [o sea, cobrar impuestos].

Así, el Banco se creó con un gran capital de 10 millones de dólares. El gobierno tendría 20% del capital y de los asientos del Consejo de Administración, y el resto correspondería al sector privado. El secretario del Tesoro tendría derecho de inspeccionar la contabilidad.⁶ En el Informe escribe:

Un ingrediente esencial [del banco central], en su estructura, es que se coloque bajo una dirección privada, no pública… para no verse demasiado influido por necesidades públicas.

Esto provocó nuevamente un gran debate nacional y en el Congreso. Para variar, Jefferson y sus seguidores se oponían a un Banco Nacional: defendían los bancos estatales, que se verían amenazados (y que emitían ya sus propios billetes).

En este caso se utilizaron argumentos de derecho constitucional. Jefferson, razonando formalmente, que la Constitución que no otorgaba explícitamente al Congreso Federal la autorización para crear un Banco. Hamilton respondía con las “facultades implícitas” necesarias para que el gobierno pueda cumplir sus funciones, y decidir cómo las puede cumplir. Escribió: “El gobierno nacional, como cualquier otro, debe juzgar el ejercicio propio de sus poderes”.⁷

El Banco fue finalmente autorizado, gracias al papel de mediador sensato que siempre ejerció el presidente Jorge Washington, y por el invaluable apoyo que siempre le dio a Hamilton. La vida del Banco fue muy útil, ayudó a enfrentar una burbuja especulativa de acciones, iniciada con las del Bank of New York, con el primer pánico bursátil que Hamilton controló, al apoyar sus bonos del Tesoro y otorgarles liquidez.

Este banco fue cuestionado siempre por el grupo de Jefferson. El poder político cambió con la elección de Jefferson como presidente en 1800. Fue el final del poder de los federalistas. Hamilton fue prácticamente asesinado en un duelo “legal”, nada menos que por Burr, el vicepresidente de Jefferson, el 11 de julio de 1804. Su muerte representó una pérdida enorme para la República.

El mandato del Banco expiraba en mayo de 1811, ya con 100 bancos estatales operando. El presidente Madison intentó renovarlo. En el Senado se empató el voto. Se dio un caso insólito en que el vicepresidente George Clinton dio el voto del desempate, que fue en contra. El Banco feneció en enero de 1811.

En 1816 el Presidente Madison, presionado por los gastos de la guerra de 1812 contra Gran Bretaña, continuaba recapacitando sobre la función útil de un Banco Central. Logró entonces que el Congreso aprobara el segundo Banco de Estados Unidos. Su mandato era por 20 años, siempre tuvo problemas y enemigos.

Un presidente muy importante, Andrew Jackson, electo en 1828 y reelecto en 1832, fundador del Partido Demócrata, que realizó grandes transformaciones, continuó la tradición de Jefferson contra todo lo que representaba el modelo de Hamilton. Era enemigo de los bancos y los banqueros, hizo lo necesario para que no se renovara la institución. El Banco desapareció en 1834. Además, consideraba que la deuda era una “maldición nacional” y la canceló. Pensaba que el único dinero legítimo era el “oro y la plata”, y canceló también la emisión de papel moneda. Con estas medidas retrógradas, se dio una gran penuria de liquidez, y Estados Unidos sufrió su más larga y seria recesión de entonces, de 1834 a 1837. Continuó sufriendo graves recesiones casi cada 20 años, hasta que se crea la Reserva Federal en 1913, bajo Woodrow Wilson. ¡Se extrañarían las instituciones de Hamilton!

IV. La política industrial de apoyo a las manufacturas

Finanzas públicas sanas y un sistema financiero sólido son, sin duda, medios necesarios para un Estado Desarrollador. Pero lo que más lo ha caracterizado es tener como objetivo el desarrollo industrial, como sinónimo de modernización y expresión del poderío económico, y de tener un lugar eminente en el mundo. Para ello, se debe contar con una política industrial amplia y visión hamiltoniana del desarrollo era rechazar el “modelo de enclave” que Inglaterra quiso imponer a sus colonias, y con el que presionaba al nuevo país independiente para mantenerlo sin aranceles, sin impuestos a las importaciones, con una economía totalmente abierta, para poder venderle sus productos manufactureros a cambio de meros alimentos y materias primas sin ninguna elaboración; en suma, “el país agrícola” de Jefferson y los sureños. Fue el modelo que expresamente Hamilton rechazaba. Para él, Estados Unidos debía convertirse en una potencia industrial, no abastecedora sino competidora de Inglaterra.

El corolario era que, para lograr ese ambicioso objetivo, el Estado tenía que representar un papel fundamental, como guía y promotor. Los ejemplos para Hamilton eran la propia Inglaterra de Enrique VIII y de Isabel I, que usaron instrumentos proteccionistas para promover sus manufacturas, y también un país como Holanda, pequeño pero ya entonces con extensas colonias, cuyo Estado promueve sus manufacturas metropolitanas, su comercio, la creación de grandes corporaciones (la Compañía Neerlandesa de las Indias Orientales), su poderosa marina, y sobre todo el ejemplo de la Francia dirigista de Colbert, ministro de Luis XIV, que desarrolla las industrias, base de su modernización.

Para conformar su estrategia, Hamilton presenta su tercer mensaje, el Informe sobre las manufacturas (Report on Manufactures), de diciembre de 1791. Un verdadero clásico. La inspiración del modelo de economía política de Federico List, todo un tratado práctico de política industrial. Muchos países modernos carecen de un documento de este valor. El Informe contiene un gran análisis del estado en que se encuentra la economía estadounidense en cuanto a manufacturas, y sobre su potencial. Se inicia así el Informe.

El Informe se refiere a los medios de promover [las manufacturas], que permitirá a Estados Unidos ser independiente de naciones extranjeras, en insumos militares y esenciales. Los obstáculos que han obstruido el progreso de nuestro comercio internacional conducen a serias reflexiones para aumentar el campo de nuestro comercio doméstico. Las restrictivas regulaciones en mercados foráneos para colocar nuestros excedentes de productos domésticos sirven para fomentar el deseo de una mayor demanda para ese excedente, que puede generarse domésticamente.

En el Informe justifica el desarrollo y la política industrial.

Los establecimientos manufactureros no sólo permiten un aumento positivo del producto y el ingreso, sino que contribuyen a que sean mayores de no contar con esos establecimientos.

Las circunstancias favorables (que generan):

Dice, como principio general sobre los riesgos del libre comercio:

Si el sistema de plena libertad a la industria y el comercio generara el sistema prevaleciente entre las naciones, los argumentos para impulsar celosamente las manufacturas tendrían menos fuerza. Pero ese sistema dista mucho de ser la política general de las naciones, más bien prevalece el espíritu contrario.

A partir de estos razonamientos, establece recomendaciones: el arsenal de instrumentos incluye el crédito, los estímulos, los incentivos. Considera necesario dotar el país de una marina nacional, para lo cual establece reglas diferenciadas y discriminatorias: la mercancía ha de transportarse en barcos americanos, frente a los ingleses.

Así establece en el Informe:

Habiendo desarrollado una amplia visión de los incentivos para promover las manufacturas… es propicio considerar los medios… que parecen más idóneos para ser fomentados… será útil referirse a aquellos que han sido empleados con éxito en otros países…

Seleccionar algunos sectores por desarrollar, como el del hierro, y algunos bastante insignificantes, como los de chocolates, clavos, etc. Para él, la autonomía militar siempre es importante. Deben desarrollarse los rifles de partes intercambiables.

Propone la adopción, imitación o “copia” de tecnologías de punta. No piensa que debe cuidarse la “protección intelectual de productos de otros países”.⁸ ¡Dickens llegó a quejarse de que en Estados Unidos no le pagaban derecho de autor por sus obras! Por eso, el economista Ha-Joon Chang, en su sugestivo libro Kicking away the Ladder, citando a List, dice:

Es un astuto mecanismo de uso común que, cuando alguien ha alcanzado la cumbre de la grandeza, patea lejos la escalera por medio de la cual subió, para privar a los otros de los medios para alcanzarlo…

...Cualquier nación que, mediante aranceles proteccionistas y restricciones sobre la navegación, ha elevado su poder manufacturero y su marina a un grado de desarrollo tal que ninguna otra nación puede sostener libre competencia con ella, no puede hacer nada más inteligente que tirar estas escaleras. [Así] predican a otras naciones los beneficios del “libre comercio”... y declarar en tono penitente que hasta ese momento había caminado en el error, y que ahora había descubierto la verdad…

V. Conclusiones

Las bases de este fundamental diseño de la “economía estadounidense” las estableció Alexander Hamilton en apenas los dos primeros años de ideas, debates y logros, como secretario del Tesoro. Mucho dependería de su brillantez y del apoyo de Jorge Washington, frente a los jeffersonianos. El poder federalista duraría alrededor de dos décadas. En 1800 llegaría a la presidencia Jefferson, su gran enemigo, y Burr como vicepresidente, que eventualmente lo asesinaría en un duelo. Las políticas de Hamilton sin embargo son, y han sido, el modelo alternativo frente al modelo liberal. Sus ideas se han preservado y han resucitado en los momentos de “rediseño” del modelo de desarrollo de Estados Unidos, con Theodore Roosevelt, Franklin Roosevelt, Eisenhower, Kennedy y Johnson, los presidentes progresistas. Sobre ello, Cohen y De Long escribieron:

Alexander Hamilton, el arquitecto de la más audaz, original e importante reconstrucción deliberada de la economía de Estados Unidos… Fue una apuesta sobre manufacturas, tecnologías, infraestructura, comercio, corporaciones, finanzas y bancos, y apoyo gubernamental a la innovación… Hamilton empujó a Estados Unidos en una política económica en pro de la industrialización, en pro de las tarifas altas, en pro del financiamiento, en pro de la gran infraestructura.⁹

Llega a dar pena que, reconocido como uno de los “padres fundadores” de la Unión Estadounidense, mientras que Jefferson tiene un gran “memorial” en Washington, a Hamilton se le dedicó una pequeña estatua frente a la Secretaría del Tesoro, y una columna más pequeña en su tumba del Trinity Church en Nueva York…

Pero también figura como protagonista de una comedia musical de mucho éxito, Hamilton, con una admirable aproximación a la historia por su genial autor, Lin-Manuel Miranda.

Los economistas, no sólo los estadounidenses, debemos reconocer a Hamilton como el “padre del Estado Desarrollador”, precisamente impulsado, a finales del siglo XVIII, en el país que ha tenido el desarrollo económico más exitoso y que se convirtió en la gran potencia mundial. El liberalismo triunfó en los libros de texto, y el desarrollismo, en los hechos.