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Introducción
En su sentido más amplio, el ciclo político presupuestal oportunista (CPO) puede entenderse como la manipulación de variables fiscales en periodos electorales (variaciones en la composición o nivel del gasto público, política tributaria o financiamiento de deuda), bajo el supuesto de que los conflictos de intereses que rodean la pugna electoral motivan a los gobernantes (o al partido gobernante) a manejar la política económica para mejorar sus posibilidades en las urnas. En el caso de México, la literatura empírica reciente ha acrecentado nuestro entendimiento del CPO al analizar algunas de las condiciones políticas, económicas y estructurales que lo generan. Sin embargo, estos estudios asumen que las decisiones de política fiscal dependen unilateralmente del Ejecutivo, sin considerar las restricciones políticas e institucionales que los gobernantes enfrentan. Concretamente, la literatura sobre el CPO en los estados mexicanos no ha examinado el papel de los congresos locales en la generación y aprobación de la política económica. Aunque la premisa de que los gobernadores de los estados mexicanos no enfrentan restricciones mayores en cuanto a la generación e implementación de la política fiscal puede tener cierta validez histórica, el grado creciente de competencia electoral en los congresos locales ha llevado a un mayor nivel de separación de poderes, controles y contrapesos, los cuales pueden ejercer un papel moderador del CPO, situación que no ha recibido atención académica. Este trabajo pretende llenar este vacío.
En términos generales, el estudio se centra en confirmar empíricamente la tesis de que el aumento del grado de competencia en las elecciones para diputados locales juega un papel moderador en el ciclo político oportunista y, en especifico, contestar la pregunta ¿a qué nivel de competencia electoral, en las elecciones para diputados locales, el papel moderador de los congresos estatales inhibe el ciclo político oportunista? El análisis consta de cuatro secciones. La segunda sección presenta los antecedentes del estudio; la tercera presenta la metodología utilizada y los resultados del análisis y la última, ofrece algunos comentarios finales.
Antecendentes
La teoría tradicional del ciclo político presupuestal oportunista (CPO) se basa en la premisa de que bajo condiciones de información asimétrica los votantes sobrestiman los beneficios del nivel de gasto corriente gubernamental y subestiman los posibles costos, prefiriendo a los candidatos que esperan que les ofrezcan mayores beneficios materiales (ya sea bajo expectativas racionales, adaptativas o miopes). Bajo estas condiciones, el gobernante con poder para dictar la política fiscal tiene un incentivo muy poderoso para mejorar la situación económica del electorado con el objeto de verse favorecido en las urnas, al dar la impresión, a través de una ilusión fiscal, de que es la opción más viable para generar beneficios materiales para los votantes.1
Con el paso del tiempo se han incorporado en la literatura factores institucionales que afectan la capacidad de los actores políticos para manipular la política económica con fines electorales. Estos estudios presentan evidencia de que la magnitud y composición del CPO son significativamente mayores en países en desarrollo y varían de acuerdo con los posibles beneficios que los actores políticos podrían obtener al mantenerse en el poder (Shi y Svensson, 2006). De igual manera, se ha argumentado que el sistema político y constitucional prevalente afecta el CPO (Persson, 2002; Persson y Tabellini, 2003) y que éste predomina en sociedades con sistemas democráticos de reciente creación donde los votantes no han desarrollado la capacidad de democracias maduras para monitorear y evaluar la política fiscal (Akhmedov y Zhuravskaya, 2004; Brender y Drazen, 2005), así como en democracias donde el nivel de transparencia fiscal es débil o existe una alto nivel de polarización política (Akhmedov y Zhuravskaya, 2004; Alt y Lassen, 2006).
Los modelos tradicionales también se han extendido para incorporar en el análisis la competencia electoral como un factor que afecta los incentivos de los actores políticos. Por ejemplo, Schultz (1995) argumenta y provee evidencia empírica de que las teorías tradicionales del CPO arrojan resultados ambiguos, pues asumen que la manipulación de la política económica es uniforme y sistemática y no incorpora la competencia electoral como un factor que afecta los incentivos de los políticos en el poder. Su análisis se basa en la tesis de que el beneficio marginal de obtener más votos a través de la manipulación económica (el CPO), es una función positiva del nivel de competencia electoral. Es decir, cuando el nivel de competencia electoral es alto (bajo), el incentivo del Ejecutivo para manipular la economía es mayor (menor). Esta visión del papel moderador de la competencia electoral es compartida por Boyle (1998), quien señala que ésta juega un papel importante en las decisiones de gasto, pero que éste no es un factor aditivo e independiente sino un moderador que incrementa (o inhibe) los incentivos de los actores políticos.2
Otra variante de la literatura sobre el CPO relaja el supuesto de que el Ejecutivo toma decisiones de política económica unilateralmente y sin restricciones, al modelar la separación de poderes como factor paliativo del CPO. Según esta visión, la división de poderes y la existencia de pesos y contrapesos reduce la discrecionalidad del Ejecutivo para manipular el presupuesto (Schuknecht, 1996; Akhmedov y Zhuravskaya, 2004; Streb et al., 2009), ya que éstos crean un conflicto de intereses entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo que favorece la disciplina fiscal (Persson et al., 1997) y, de acuerdo con el nivel de conformidad legal, disminuye la magnitud del CPO mientras el Poder Legislativo tenga capacidad para influir y supervisar el presupuesto (Saporiti y Streb, 2008). Por su parte, Chang (2008) extiende esta visión institucional del CPO y argumenta que la magnitud y composición del CPO depende del número de actores con poder de veto y concluye que los gobiernos con autoridades presupuestarias dispersas tienden a tener mayores niveles de gasto, pero sus ciclos electorales son de menor intensidad.
A pesar de que diversos estudios han encontrado evidencia empírica de la existencia del CPO, tanto en el nivel como la composición del gasto a escala nacional (González, 2002; Costa et al., 2003) y municipal (Moreno, 2007) en México, los estudios del CPO en los estados presentan resultados ambiguos. Velázquez (2006) analiza el gasto de los estados en el periodo 1993-2002 y no encuentra evidencia de la existencia del CPO en el periodo. El análisis empírico incluye variables de competencia política y los resultados arrojan que el coeficiente de la variable del año electoral es positivo pero no es estadísticamente representativo, el coeficiente de la variable de competencia política (medida a través del índice de Taagepera) es positivo y estadísticamente significativo, pero el coeficiente de la variable interactiva del nivel de competencia en el año electoral no es estadísticamente significativo.3 Es decir, encuentra que el gasto estatal es mayor en los estados donde se observa un mayor índice de competencia electoral, pero el efecto del nivel de competencia electoral en los años en que se realizan elecciones no es significativo. En contraste, Gámez e Ibarra-Yúnez (2009) analizan el monto y la composición del gasto de los estados en el periodo 1997-2004 y, aunque no incluyen en su estudio el efecto de la competencia electoral, su análisis empírico revela que existe un incremento significativo en la tasa de crecimiento de los gastos totales en los años electorales y una contracción en el siguiente. En cuanto a la composición del gasto, encuentran una reducción en salarios y remuneraciones en los años electorales, mientras los pagos por subsidios, transferencias y ayudas aumentan en el mismo periodo.
En términos generales, los estudios sobre el CPO en los estados mexicanos comparten la limitación de que la política presupuestal es modelada como una decisión unilateral del Ejecutivo. A pesar de que esta suposición pudo tener validez en el periodo de un partido hegemónico que anulaba la división de poderes prevista en las constituciones estatales, el fortalecimiento del proceso de democratización y el aumento del nivel de competencia política en los congresos locales en México han llevado a un mayor grado de separación de poderes, controles y contrapesos que cambian la dinámica de la determinación e implementación de la política presupuestal estatal, fortaleciendo la fiscalización y rendición de cuentas (Beer, 2001, 2003; Guerrero, 2001; Ríos y Cejudo, 2010). Bajo estas premisas, este estudio pretende confirmar empíricamente la tesis de que el aumento del nivel de competencia en las elecciones para diputados locales juega un papel moderador en el ciclo político oportunista y, en especifico, contestar la pregunta, ¿a qué nivel de competencia, en las elecciones para diputados locales, el papel moderador de los congresos estatales inhibe el aumento de los gastos estatales en periodos electorales? El objetivo es importante pues, como señala Pérez-Vega (2009), aún existen dudas en cuanto si el aumento en la competencia electoral "se ha traducido en mayores capacidades de las legislaturas locales para ejercer su función de contrapeso de forma mas efectiva sobre la rama ejecutiva" (Pérez Vega, 2009, 253).
Metodología y resultados
Para analizar el papel moderador de la competencia electoral en los congresos locales sobre el ciclo político oportunista se creó una base de datos de panel con información de 30 entidades federativas para el periodo 1991-2009. La base de datos incluye variables de política fiscal y competencia política.4
La variable de política fiscal (D) es la variación del gasto real anual ( per capita) de los gobiernos estatales. El monto del gasto total a precios corrientes se tomo de las Estadísticas de Finanzas Públicas Estatales y Municipales del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). Los datos originales se deflactaron utilizando el promedio anual del Índice Nacional de Precios al Consumidor elaborado por el Banco de México y se expresan en pesos de 2010. Finalmente, el gasto real por persona se calculó con base en las proyecciones de población por entidad federativa de la Comisión Nacional de Población (Conapo).
Las variables de competencia política se calcularon de acuerdo con los resultados oficiales de las elecciones para gobernador y las elecciones de diputados locales de mayoría relativa recopilados por el Centro de Estudios de la Democracia y Elecciones (CEDE) de la Universidad Autónoma de México (UAM) y se complementaron con datos de los distintos institutos electorales estatales. Como medida de competencia se utilizó el índice de margen de victoria (MV ) calculado como la diferencia entre el porcentaje de votos conseguido por el partido ganador de la elección (S1) y el partido que obtuvo el segundo lugar (S2).5
(1)
El índice obtiene los valores extremos, de cero cuando un solo partido recibe la totalidad de los votos y de cien cuando la votación se divide por igual entre los partidos políticos.6
Para comparar el cambio en el gasto de los gobiernos estatales en periodos electorales, se creó una variable categórica con valor de uno en el año de elecciones para gobernador y cero en otros años. Como referencia, de 1991 a 2009 se realizaron cien elecciones para gobernador y 190 elecciones de diputados locales. Dado que en el modelo empírico la variable independiente se mide como la diferencia en el logaritmo natural del gasto real estatal por persona, el año 1991 queda excluido del análisis, y el número de elecciones admitidas es de 93 elecciones para gobernador y 181 elecciones de diputados locales de mayoría relativa.
Finalmente, se crearon variables interactivas para analizar el efecto de la competencia electoral sobre el ciclo político oportunista y el papel moderador de la competencia electoral en los congresos locales. Debido a que la aprobación del presupuesto del gasto depende de ambos, el gobernador y el congreso local, nuestro modelo no estaría correctamente especificado si no incluyera esta relación de dependencia condicional. Por ejemplo, bajo la premisa de que el gasto de los estados aumenta en los años electorales y que este aumento depende directamente del nivel de competencia política en la elección para gobernador es necesario crear una variable interactiva como el producto de la variable dicótoma GE y el índice de competencia en la elección para gobernador ICG. Sin embargo, debido a que esta relación está moderada por las acciones de los congresos locales, las cuales están influidas por el nivel de competencia en las elecciones para diputados locales, debemos incluir igualmente variables interactivas que modelen esta relación (e.g. GE*ICL), y todos sus productos (e.g. G*ICL*ICG Y ICL*ICG), ya que el efecto de cada uno de estos factores no depende únicamente de las relaciones interactivas dobles, sino también de la combinación de todos los factores incluidos y que influyen en la relación. Si los términos interactivos son irrelevantes, la estadística t nos indicaría que es posible omitirlos en el modelo final (Aiken y West, 1991; Franzese y Kam, 2007).
El modelo empírico a estimar es el siguiente:
(2)
donde el subíndice i se refiere a cada estado, el subíndice t a los años de la muestra, D representa la diferencia del logaritmo natural del gasto real por persona de los gobiernos estatales, ge es la variable categórica con valor de uno en los años que se realiza la elección de gobernador y cero en otros años, ICL es el logaritmo natural del índice de competencia en la elección de diputados locales, ICG es el logaritmo natural del índice de competencia en la elección de gobernador, GE*ICL, GE*ICG, ICL*ICG y GE*ICL*ICG son variables interactivas, t representa variables categóricas para controlar por los efectos de tiempo, α son los efectos específicos individuales de los estados y u es el termino de error.7 Las variables interactivas, las cuales son el foco de este estudio, implican que la magnitud de la relación entre la variable dependiente (D) y la variable independiente central (GE) depende de la función de otras variables independientes (ICL y ICG) que modera dicha relación. El Cuadro 1 presenta las estadísticas descriptivas de las variables utilizadas.
Las primeras estimaciones se realizaron utilizando un modelo de datos de panel de efectos fijos.8 Debido a que el modelo de efectos fijos asume que los errores son heterogéneos y con la misma varianza a través del tiempo e individuos se realizaron una serie de pruebas de heteroscedasticidad, autocorrelación, dependencia espacial y raíz unitaria las cuales revelaron únicamente la existencia de heteroscedasticidad y autocorrelación espacial.9 Bajo estas condiciones, el modelo se estimó siguiendo a Hoechle (2007) con errores estándar Driscoll y Kraay (1998) que son robustos a la presencia de heteroscedasticidad y dependencia espacial.10 Finalmente se utilizó la prueba robusta de Hausman con errores estándar Driscoll y Kraay implementada por Hoechle (2007) para corroborar que el modelo de efectos fijos es apropiado (y no el modelo de efectos aleatorios), la cual favoreció el uso del primero al rechazar la hipótesis nula de la inexistencia de efectos fijos.
Los resultados del modelo de efectos fijos con errores Driscoll-Kraay se presentan en la primera columna de Cuadro 2. Como una prueba adicional de la sensibilidad de los resultados al modelo utilizado se estimó un modelo lineal de mínimos cuadrados con errores de panel corregidos (PCSE) asumiendo heteroscedasticidad y dependencia espacial.11 Los resultados de este modelo se presentan en la segunda columna del Cuadro 2, tienen magnitudes similares, son significativos en todos los niveles estándar y mantienen los mismos signos.12
Fuente: Elaboración propia. Nota: La variable dependiente es la diferencia del logaritmo natural del gasto estatal real por persona. La columna (1) presenta los coeficientes del modelo de efectos fijos con errores Driscoll-Kraay y el valor de la estadística t entre paréntesis. La columna (2) presenta los resultados del modelo de mínimos cuadrados ordinarios con errores corregidos de panel y el valor de la estadística z entre paréntesis. Los coeficientes de los efectos de tiempo fueron omitidos para facilitar la presentación. **p < 0.01.
Cuadro 2 Resultados de los modelos estadísticos para paneles
Es importante subrayar que en la presencia de variables interactivas los coeficientes de los modelos estimados no deben interpretarse de manera tradicional. Como se mencionó anteriormente, la magnitud del efecto de la variable independiente focal (GE) sobre la variable dependiente (D) depende de las variables independientes que moderan dicha relación (ICL y ICG). Es decir, en la presencia de variables interactivas múltiples es importante seguir la premisa de que los coeficientes no representan los efectos simples de la variable independiente en cuestión, sino que reflejan una relación compuesta y condicionada cuya magnitud y signo depende críticamente del valor asignado a las otras variables con las que interactúa, lo cual dificulta la interpretación de los coeficientes.13 Para facilitar la interpretación de los efectos de variables interactivas se utilizan comúnmente los métodos del cálculo de pendientes simples (simple slopes) y la técnica de Johnson y Neyman (1936) del cálculo de regiones significativas (Aiken y West, 1991; Bauer y Curran, 2005; Preacher et al., 2006; Franzese y Kam, 2007).
El método de pendientes simples para evaluar (probe) relaciones interactivas, consiste en presentar gráficamente y corroborar estadísticamente si el efecto de la variable independiente focal es estadísticamente significativo a diferentes valores de las variables moderadoras (Bauer y Curran, 2005). Siguiendo a Preacher et al. (2006), el modelo en la ecuación (2) puede definirse como una ecuación predicativa simplificada (4) para enfatizar que el valor esperado de la diferencia en el gasto estatal real por persona depende de los valores de la variable independiente focal (GE) y las variables moderadoras ICL y ICG:
(3)
la ecuación puede reorganizarse como
(4)
o alternativamente
(5)
donde
(6)
(7)
son coeficientes compuestos y representan el punto de intersección simple
Según la premisa de que la manipulación del presupuesto en los años en los que se realizan elecciones para gobernador es una función positiva del nivel de competencia que enfrenta el partido en el poder, y que esta relación es moderada de manera inversa por el nivel de competencia en las elecciones para diputados locales, se calcularon (6) y (7) con el valor máximo del índice de competencia en las elecciones a gobernador (4.60407) y los valores mínimo (3.149311), promedio (4.396096) y máximo (4.60427) del índice de competencia en las elecciones de diputados locales. Los resultados se presentan en la Grafica 1 y corroboran las expectativas.
Los resultados presentados en la Gráfica 1 revelan que la diferencia del logaritmo natural del gasto real por persona en los estados es mayor en los años electorales que en otros años, cuando el nivel de competencia en la elección para gobernador es alto, pero este efecto es moderado por el nivel de competencia en las elecciones para diputados locales. Específicamente, cuando las elecciones para diputados locales tienen el valor mínimo del índice de competencia, la pendiente simple tiene un signo positivo y es estadísticamente significativa
Fuente: Elaboración propia con base en los resultados de la regresión de efectos fijos con errores estándar Driscoll y Kraay (1998).
Gráfica 1 Efecto interactivo del nivel máximo de competencia electoral en las elecciones para gobernador y diferentes niveles de competencia en las elecciones para diputados locales sobre la diferencia en el gasto real estatal por persona
El cálculo de la región estadísticamente significativa nos sirve como referencia para evaluar la relación moderadora del nivel de competencia en las elecciones de los congresos locales sobre el ciclo político oportunista. La prueba se basa en obtener el valor mínimo (lower bound) y máximo (upper bound) del índice de competencia electoral en los congresos locales en los que el ciclo político oportunista es estadísticamente significativo, cuando el índice de competencia de la elección de gobernador esta a su máximo nivel (Preacher et al., 2006).16 Es decir, la región estadísticamente significativa nos permite responder a la pregunta, ¿a qué nivel del índice de competencia en las elecciones para diputados locales el papel moderador de los congresos locales inhibe el ciclo político oportunista? El valor mínimo obtenido es 1.7826 (un índice de competencia en los congresos locales de 5.9452) y el máximo de 4.5462 (índice de competencia de 94.2734) y no significativo fuera de este rango. Específicamente, y manteniendo el nivel de competencia de la elección para gobernador a su máximo nivel, la diferencia en el logaritmo natural del gasto estatal real por persona no es estadísticamente significativa en los años en que se elige al gobernador (se elimina el ciclo político oportunista) cuando el partido que recibe más votos en la elección para diputados de mayoría relativa obtiene una ventaja menor de seis puntos porcentuales. Es decir, los congresos locales inhiben el ciclo político oportunista cuando existe un alto nivel de competencia en las elecciones para diputados locales.
Comentarios finales
Al incluir en el análisis el papel moderador de los congresos locales como una relación interactiva y considerar que los incentivos de los gobernantes y las restricciones que enfrentan para manipular las variables fiscales en periodos electorales varían de acuerdo con las condiciones específicas de cada elección, el argumento desarrollado y la evidencia empírica presentada en este trabajo proporcionan una alternativa para analizar el CPO que corrige las debilidades de los estudios tradicionales.
Los resultados no deben sorprender ya que el proceso de democratización regional en México puede considerarse al menos parcialmente maduro. De acuerdo con la literatura considerada, después de un par de décadas de elecciones libres e imparciales, donde existe la posibilidad real de la alternancia en el poder, el incremento en la experiencia electoral de la sociedad civil y mayor acceso a la información, así como un mayor nivel de separación de poderes y contrapesos, generan un control más estricto de los políticos en el poder y reducen las posibilidades de manipulación de las variables presupuestarias.
Por otro lado, la evidencia empírica obtenida no representa una prueba irrefutable del papel moderador de los congresos locales sobre el CPO. El análisis sin duda se beneficiaría con la inclusión de otras variables de control (nivel educativo, población rural-urbana, producto interno bruto, entre otros), el análisis de gastos mensual o trimestral que permitan investigar la duración y características temporales del CPO, así como del análisis de la sensibilidad de los resultados a otras medidas de competencia política, especialmente en el caso de los congresos locales (numero efectivo de partidos o índice de oposición efectiva). Sería interesante corroborar los resultados de Gámez e Ibarra Yúñez (2009), de acuerdo con la teoría de Rogoff (1990), de que en los años electorales la composición del gasto se dirige hacia los gastos más visibles.
De igual manera, sería interesante analizar si el papel moderador de los congresos locales está condicionado por el papel asignado a los diputados locales en las constituciones estatales. Es decir, si los diputados tienen la capacidad para autorizar el monto o la composición del presupuesto ya que, pese a la existencia de instituciones y normas relativamente similares en las entidades federativas, éstas observan una gran diversidad en la forma como operan, lo cual propicia deficiencias e inconsistencias en la transparencia de la información pública que ofrecen y en la rendición de cuentas de los recursos que aplican (Ríos y Cejudo, 2010). Igualmente, el estudio se beneficiaría al incluir la afiliación partidaria del Ejecutivo, la influencia de la afiliación partidista de la mayoría en el Legislativo, y la influencia de un gobierno dividido o la alternancia partidista. La inclusión de estas variantes podría influir en los resultados y originar líneas de investigación que arrojarían resultados interesantes.17
Finalmente, y a pesar de sus limitaciones, este estudio contribuye al análisis de las capacidades de las legislaturas locales para ejercer su función de contrapeso sobre la rama ejecutiva. Sin embargo, es importante extender los estudios sobre la organización, institucionalización y el comportamiento de los congresos locales. De manera similar a lo ocurrido en el área nacional, con el aumento de la competitividad electoral puede venir un momento de gran incertidumbre política en los estados, ya que la representación multipartidista en los congresos locales demanda la creación de una cultura de negociación para lograr acuerdos parlamentarios, donde los diputados locales quizá atraviesan una compleja curva de aprendizaje (López y Loza, 2003).
